[표준] 282. 권한쟁의심판의 당사자적격(5): 헌법재판소 2010. 12. 28. 선고 2008헌라7 결정

2008헌라7 국회의원과 국회의장 등 간의 권한쟁의

1) 쟁점

적법요건 판단

당사자능력: 국회의원과 국회의장·상임위원회 위원장 간 권한쟁의 당사자능력 인정 여부
피청구인적격 — 국회의장:
- 상임위원회 위원장의 의안 심의 권한이 국회의장으로부터 위임된 것인지 여부
- 국회의장에게 질서유지조치를 취할 구체적 작위의무가 있었는지 여부(부작위 청구)
피청구인적격 — 외통위 위원장: 질서유지권 및 의사정리권 귀속주체로서 적격 인정 여부
심판청구의 이익: 청구인들이 심의권을 스스로 포기하고 방해행위를 종용·방치하였는지 여부
청구취지 변경(심판대상 추가) 적법 여부: '2009. 4. 22. 가결선포행위' 추가 신청이 청구기간 내에 이루어진 것인지 여부

본안 판단

외통위 위원장의 질서유지권 발동(회의장 출입문 폐쇄 유지) 위법 여부
이 사건 상정·회부행위가 다수결의 원리(헌법 제49조), 의사공개의 원칙(헌법 제50조 제1항), 국회법 제54조·제75조 제1항에 위배되는지 여부
청구인들의 심의권 침해 여부
청구인들의 표결권 침해 여부
이 사건 상정·회부행위 무효확인 청구의 인용 여부

2) 사실관계

사건개요

청구인들은 민주당 소속 제18대 국회의원으로 외통위 위원임
피청구인 외통위 위원장은 '대한민국과 미합중국 간의 자유무역협정 비준동의안'(이하 '이 사건 동의안')을 포함한 6개 법안에 대해 2008. 12. 18. 14:00 외통위 전체회의를 개의한다고 공지함
피청구인은 2008. 12. 16. 질서유지권을 발동하여 회의장 출입 제한, 방청 불허, 경위·방호원 증원 배치 등을 지시함
2008. 12. 18. 08:00경 한나라당 외통위 위원 9명이 위원장실에 미리 입실하고 내부에서 출입문을 잠근 후 책상 등으로 바리케이드를 설치함
민주당·민주노동당 의원, 당직자, 보좌직원 등 200여 명이 회의장 진입을 시도하며 경위 등과 격렬한 몸싸움 및 출입문 파손 시도가 발생함
청구인들은 공지된 회의 시각 이전에 회의장 입구에 도착하였으나 출입문이 폐쇄되어 입장하지 못함
피청구인은 2008. 12. 18. 14:00경 한나라당 소속 위원 11인만 출석한 상태에서 회의를 개의하여 이 사건 동의안을 상정하고 법안심사소위원회에 회부한 후 14:03경 정회, 14:05경 퇴장하였으며 회의는 속개되지 않음
청구인들은 2008. 12. 21. 권한침해 확인 및 상정·회부행위 무효확인을 구하는 이 사건 권한쟁의심판을 청구함
이후 이 사건 동의안은 2009. 2. 23. 및 2. 25. 법안심사소위원회 심의를 거쳐 한나라당·친박연대 소속 위원들만으로 가결됨
2009. 4. 22. 외통위 전체회의에서 이 사건 동의안이 가결선포됨. 이 사건 동의안은 현재 본회의에 계류 중

침해의 원인이 되는 공권력 행사

피청구인 외통위 위원장의 회의장 출입문 폐쇄상태 유지 행위
위와 같은 상태에서 이 사건 동의안을 상정한 행위 및 법안심사소위원회로 회부한 행위

당사자 주장

청구인들: 피청구인의 위법한 질서유지권 발동으로 회의장 출석이 원천봉쇄되어 심의·표결권이 침해됨. 이 사건 상정·회부행위는 다수결의 원리, 의사공개의 원칙, 국회법 제54조에 위배됨. 국회의장에게도 부작위로 인한 피청구인적격이 있음
피청구인: 청구인들이 스스로 심의권을 포기하고 방해행위를 종용하였으므로 심판청구의 이익이 없음. 회의장 개문이 불가항력적 상황이었음. 의사정족수 충족 상태에서 이루어진 안건 상정으로 적법함

3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
헌법 제41조 제1항	국회는 국민의 보통·평등·직접·비밀선거에 의하여 선출된 국회의원으로 구성
헌법 제49조	다수결의 원리 — 재적의원 과반수 출석과 출석의원 과반수 찬성으로 의결
헌법 제50조 제1항	의사공개의 원칙 — 국회 회의는 공개. 단 예외적 비공개 가능
헌법 제60조 제1항	국회의 조약 체결·비준에 대한 동의권
헌법 제111조 제1항 제4호	헌법재판소의 권한쟁의심판 관장
헌법재판소법 제61조	권한쟁의심판 청구사유 — 처분 또는 부작위가 청구인 권한 침해하거나 침해 현저한 위험
헌법재판소법 제63조	청구기간 — 사유 안 날로부터 60일, 사유 있은 날로부터 180일(불변기간)
헌법재판소법 제66조	결정의 내용 — 권한의 존부·범위 판단. 재량으로 처분 취소·무효확인 가능
국회법 제49조	위원장의 직무 — 위원회 대표, 의사정리, 질서유지, 사무감독
국회법 제54조	위원회 의사·의결정족수 — 재적위원 1/5 이상 출석으로 개회, 재적위원 과반수 출석·출석위원 과반수 찬성으로 의결
국회법 제57조·제58조	소위원회 설치·위원회 심사절차 — 대체토론 후 상설소위원회 회부
국회법 제71조, 제75조 제1항	의사공개의 원칙의 위원회 준용
국회법 제145조	회의 질서유지권 — 경고·제지·발언금지·퇴장·회의중지·산회 선포
조약비준동의안 심의·표결권	의회민주주의 원리·헌법 제60조 제1항·헌법 제41조 제1항으로부터 도출되는 헌법상 권한

결정요지

(1) 피청구인 국회의장에 대한 청구 — 각하

권한쟁의심판에서는 처분 또는 부작위를 야기하여 법적 책임을 지는 기관만이 피청구인적격을 가짐
상임위원회 심사권은 법률상 부여된 위원회의 고유한 권한으로서(국회법 제36조, 제37조), 국회의장의 안건 회부는 심사권을 위양하는 것이 아니고 소관위원회에 송부하는 행위에 불과함. 상임위원회 위원장의 의안 심의 권한이 국회의장으로부터 위임된 것임을 전제로 한 청구는 피청구인적격 없는 자를 상대로 한 것으로 부적법함
피청구인의 부작위를 대상으로 한 권한쟁의심판은 피청구인에게 헌법상 또는 법률상 유래하는 구체적 작위의무가 있었음에도 이를 이행하지 않은 경우에 허용됨. 이 사건 당일 폭력사태가 급작스럽게 발생한 것으로서 국회의장에게 국회 차원의 특별한 질서유지조치를 취할 구체적 작위의무가 있었다고 인정하기 어려우므로, 부작위를 근거로 한 청구도 피청구인적격 없음

(2) 심판대상 추가신청(청구취지 변경) — 불허

권한쟁의심판청구에 대한 청구취지 변경 시 청구기간 준수 여부는 추가·변경된 청구서가 제출된 시점을 기준으로 판단함
'2009. 4. 22. 가결선포행위' 추가 신청은 사유 있은 날로부터 180일 및 사유 안 날로부터 60일이 각 경과한 후에 제출된 것으로 부적법함

(3) 외통위 위원장에 대한 청구 — 적법

국회의원의 의안에 대한 심의·표결권은 국민에 의해 선출된 국가기관인 국회의원의 본질적 권한으로 개별적 의사에 따라 포기할 수 있는 성질의 것이 아님
설령 청구인들 일부가 방해행위를 종용·방조하였다 하더라도, 그것만으로 권한쟁의심판 제도의 취지와 전혀 부합되지 않는 소권 남용에 해당한다고 볼 수 없어 심판청구의 이익 인정됨

(4) 질서유지권 발동의 위법 여부

질서유지권은 상임위원회 회의의 원활한 진행과 위원들을 폭력으로부터 보호하기 위하여 발동되는 것으로, 그러한 목적 범위 내에서만 행사되어야 하는 한계를 지님
회의의 주체인 위원의 회의장 출석을 원천봉쇄하는 방향으로 행사된 출입문 폐쇄행위 — 특히 회의 개시 무렵부터 회의 종료시까지 폐쇄상태를 유지한 행위 — 는 '상임위원회 회의의 원활한 진행'이라는 질서유지권 인정목적에 정면 배치되는 것으로 질서유지권 행사의 한계를 벗어난 행위임. 이를 정당화할 불가피한 사정이 있었다고 보기 어려우므로 위법함

(5) 이 사건 상정·회부행위의 위헌·위법 여부

다수결의 원리 위배: 헌법 제49조의 다수결의 원리는 단순히 형식적으로 의사정족수와 의결정족수를 충족할 것만을 요구하는 것이 아니라, 통지가 가능한 국회의원 모두에게 회의에 출석할 기회가 부여된 바탕 위에 다수결이 이루어져야 한다는 실질적 원리임. 의회민주주의원리 하에서 다수결의 원리는 소수파에게 토론에 참가하여 반대의견을 밝힐 기회를 보장하여 공개적이고 합리적인 토론을 거쳐 다수의 의사로 결정한다는 데 정당성의 근거가 있음. 소수파에게 출석할 기회조차 주지 않고 토론과정을 거치지 아니한 채 다수파만으로 단독 처리하는 것은 다수결의 원리에 의한 의사결정이라고 볼 수 없음. 국회법 제54조도 실질적으로 모든 위원회 구성원에게 출석의 기회가 보장된 상태에서 자유로운 토론의 기회가 부여되는 것을 전제조건으로 하는 의사정족수·의결정족수의 충족을 요구하는 것으로 해석되어야 함
의사공개의 원칙 위배: 의사공개의 원칙은 의회민주주의의 핵심 기본원리이자 대의제도의 이념에 따라 주권자인 국민이 국회의원의 의정활동을 감시하고 비판함으로써 책임정치를 실현시킬 수 있는 불가결의 전제조건임. 헌법 제50조 제1항 및 이를 위원회에 준용하는 국회법 제75조 제1항, 제71조에 의하여 상임위원회 회의도 공개되어야 하고, 비공개를 위한 의결이나 교섭단체 협의가 있었음을 인정할 증거가 없음. 출입문 폐쇄로 소수당 의원의 출입까지 불가능하게 한 상태에서 진행된 이 사건 회의는 의사공개의 원칙에 위배됨
위법한 질서유지권 행사로 청구인들의 출입이 봉쇄된 상태에서 이루어진 이 사건 상정·회부행위는 헌법 제49조, 헌법 제50조 제1항, 국회법 제54조, 제75조 제1항에 반하는 위헌·위법한 행위임

(6) 심의권 침해 여부 — 침해 인정

청구인들의 조약비준동의안 심의·표결권은 의회민주주의 원리, 헌법 제60조 제1항, 헌법 제41조 제1항으로부터 당연히 도출되는 헌법상의 권한으로서, 다수파의원뿐 아니라 소수파의원을 포함한 국회의원 개개인 모두에게 보장됨
피청구인의 위법한 질서유지권 행사로 청구인들이 회의장 출석 기회를 잃었고, 그 결과 이 사건 동의안 심의과정(대체토론)에 참여하지 못하게 되어 심의권이 침해됨

(7) 표결권 침해 여부 — 침해 부정

외통위 법안심사소위원회는 상설소위원회로서, 국회법 제58조 제2항에 따라 안건 회부는 필요적으로 하도록 되어 있으므로 소위원회 회부에는 외통위의 의결을 요하지 않음. 관행적으로 제17대 국회부터 조약비준동의안을 표결 없이 소위원회로 회부하여 온 사실도 인정됨
이 사건 회의에 출석한 한나라당 소속 위원들 중 질의·토론할 의사를 가진 위원이 없었으므로, 국회법 제108조에 따라 토론 종결 선포가 위반되는 것으로 볼 수 없어 표결권 침해도 인정되지 않음

(8) 무효확인청구 — 기각(다수의견 재판관 6인)

헌법재판소법 제66조 제2항은 처분 취소·무효확인에 관하여 헌법재판소에 재량적 판단의 여지를 부여함. 권한침해의 원인이 된 처분을 취소하거나 무효로 확인하는 것이 현저히 공공복리에 반하는 예외적 사정이 있는 경우에는 사정판결의 법리를 유추 적용하여 권한침해만 확인하고 효력을 유지할 수 있음
이 사건의 경우: 이 사건 상정·회부행위 이후 간사간 모임 및 유감 표명이 이루어진 점, 법안심사소위원회 두 차례 심의를 거쳐 외통위 전체회의에서 가결선포에 이른 점, 이 사건 동의안이 상임위 심사를 마치고 본회의에 계류 중으로 전체 국회의원이 참가하는 본회의 심사절차가 남아 있어 본회의에서 내실 있는 심의를 통한 표결이 이루어질 경우 절차상 하자 치유가 가능한 점 등을 감안할 때, 현재 시점에서 상정·회부행위를 무효로 선언하여 최초 심사절차부터 원점에서 다시 거치게 하거나 후속절차 전부의 효력을 흔들리게 하는 것은 공공복리에 현저히 반하는 결과를 초래함. 따라서 무효확인청구는 기각

4) 적용 및 결론

쟁점 1 — 피청구인 국회의장에 대한 심판청구 적법 여부

법리 권한쟁의심판에서는 처분·부작위를 야기한 법적 책임 기관만이 피청구인적격을 가짐. 부작위를 대상으로 한 청구는 피청구인에게 구체적 작위의무가 인정되는 경우에만 허용됨.

포섭

상임위원회 심사권은 법률상 위원회 고유 권한이므로 외통위 위원장의 의안 심의 권한이 국회의장으로부터 위임된 것이라는 전제가 인정되지 않음
이 사건 당일 폭력사태가 급작스럽게 발생하였고, 국회의장에게 사태 고지나 조치 요청이 없었으며, 국회 차원의 특별한 질서유지조치를 취할 구체적 작위의무가 있었다고 인정하기 어려움

결론 청구인들의 피청구인 국회의장에 대한 심판청구는 피청구인적격 없는 자를 상대로 한 것으로 부적법하여 각하

쟁점 2 — 심판대상 추가신청 적법 여부

법리 청구취지 변경의 청구기간 준수 여부는 추가 청구서 제출 시점을 기준으로 판단함. 청구기간은 불변기간(헌법재판소법 제63조).

포섭 추가되는 심판대상인 '2009. 4. 22. 가결선포행위'에 대한 청구취지 변경신청은 사유 있은 날로부터 180일이 경과한 후에 이루어졌고, 사유 안 날(가결선포행위일)로부터도 60일이 경과한 후에 이루어진 것임

결론 청구취지 변경신청 불허

쟁점 3 — 외통위 위원장에 대한 심판청구의 심판이익

법리 국회의원의 심의·표결권은 본질적 권한으로 개인 의사에 따라 포기할 수 없음. 소권 남용은 권한쟁의심판 제도의 취지와 전혀 부합되지 않는 극히 예외적인 경우에만 인정됨.

포섭 청구인들이 방해행위를 종용·방조하였다 하더라도 그것만으로 이 사건 심판청구가 소권 남용에 해당하여 심판이익이 없다고 볼 수 없음

결론 피청구인 외통위 위원장에 대한 심판청구 적법

쟁점 4 — 질서유지권 발동의 위법 여부

법리 상임위원회 위원장의 질서유지권은 회의의 원활한 진행 및 위원들을 폭력으로부터 보호하기 위한 목적 범위 내에서만 행사되어야 하는 한계를 지님.

포섭

피청구인은 당초 질서유지권 발동 시에도 외통위 위원의 출입을 제한하지 않았음
회의 개시 무렵부터 회의 종료시까지 출입문 폐쇄상태를 유지하여 회의의 주체인 소수당 소속 위원들 전원의 출입을 봉쇄한 행위는 '회의의 원활한 진행'이라는 질서유지권 인정목적에 정면 배치됨
한나라당 소속 위원들이 먼저 위원장실에 집결한 후 출입문을 잠그고 바리케이드를 설치함으로써 피청구인이 민주당 등 야당 의원의 폭력을 촉발한 원인을 제공한 것으로 보이는 점, 이 날이 이 사건 동의안 상정이 예정된 첫 번째 회의였음에도 야당 소속 위원이 아무도 입실하지 못한 점, 출입문 폐쇄를 정당화할 긴급한 필요가 있었다는 특별한 사정을 찾아보기 어려운 점 등을 종합할 때, 이를 정당화할 불가피한 사정이 있었다고 보기 어려움

결론 회의 개의 무렵부터 회의 종료시까지 출입문 폐쇄상태를 유지하여 청구인들의 출석을 원천봉쇄한 행위는 질서유지권 행사의 한계를 벗어난 위법한 행위

쟁점 5 — 상정·회부행위의 위헌·위법 여부 및 심의권 침해

(가) 제한되는 기본권(권한)

조약비준동의안에 대한 심의·표결권: 의회민주주의 원리, 헌법 제60조 제1항, 헌법 제41조 제1항으로부터 도출되는 헌법상 권한으로, 다수파뿐 아니라 소수파를 포함한 국회의원 개개인 모두에게 보장됨

(나) 다수결의 원리 및 의사공개의 원칙에 의한 심사

(1) 다수결의 원리(헌법 제49조) 위배 여부 헌법 제49조는 통지가 가능한 국회의원 모두에게 출석할 기회가 부여된 바탕 위에 다수결이 이루어져야 한다는 실질적 원리임. 위법한 질서유지권 행사로 청구인들에게 회의장 출입이 원천 봉쇄된 상태에서 이루어진 이 사건 상정·회부행위는, 비록 의사정족수가 충족된 상태에서 이루어진 것이라 하더라도, 헌법 제49조 및 상위 원리인 의회민주주의 원리, 그리고 이를 구체화한 국회법 제54조에 위배됨

(2) 의사공개의 원칙(헌법 제50조 제1항) 위배 여부 출입문 폐쇄로 소수당 의원의 출입까지 불가능하게 한 상태에서 이루어진 이 사건 회의는 의사공개의 원칙에 위배됨. 비공개를 위한 의결이나 교섭단체 협의가 있었다는 증거도 없어 헌법 제50조 제1항 및 국회법 제75조 제1항에 위배됨

포섭 피청구인의 위헌·위법한 질서유지권 행사로 청구인들이 회의장 출석 기회를 상실하였고, 그 결과 이 사건 동의안 심의과정인 대체토론에 참여하지 못함으로써 심의권이 침해됨

결론 이 사건 상정·회부행위는 헌법 제49조, 제50조 제1항, 국회법 제54조, 제75조 제1항에 위배하여 청구인들의 이 사건 동의안에 대한 심의권을 침해함

쟁점 6 — 표결권 침해 여부

법리 상설소위원회에의 안건 회부는 국회법 제58조 제2항에 따라 필요적이고, 회부에 위원회 의결을 요하지 않음.

포섭 외통위 법안심사소위원회는 상설소위원회로서 관행적으로 표결 없이 소위원회 회부를 하여 왔음. 회의에 출석한 위원들 중 질의·토론할 의사를 가진 위원이 없었으므로 토론 종결 선포도 국회법 제108조에 위반되지 않음

결론 이 사건 동의안의 법안심사소위원회 회부행위가 표결권을 침해하였다고 볼 수 없음

쟁점 7 — 무효확인청구

법리 헌법재판소법 제66조 제2항은 처분 취소·무효확인에 재량을 부여함. 취소·무효확인이 현저히 공공복리에 반하는 예외적 사정이 있는 경우 사정판결 법리 유추 적용 가능함.

포섭 이 사건 상정·회부행위 이후 간사간 협의 및 유감 표명, 법안심사소위원회 두 차례 심의, 외통위 전체회의 가결선포 및 본회의 계류의 경과를 감안할 때, 무효로 선언하여 최초 심사절차부터 원점으로 되돌리거나 후속절차 전부의 효력을 흔들리게 하는 것은 공공복리에 현저히 반함. 본회의에서 내실 있는 심의가 이루어질 경우 절차상 하자 치유 가능성도 있음

결론 무효확인청구 기각

최종 결론(주문)

청구인들의 피청구인 국회의장에 대한 심판청구: 모두 각하
피청구인 외통위 위원장의 이 사건 상정·회부행위: 청구인들의 심의권을 침해하였다고 확인
무효확인청구: 모두 기각

5) 반대의견

재판관 조대현의 반대의견 — 청구취지 변경 허용 및 무효확인 인용

이 사건 동의안에 대한 외통위의 심의는 제1차 전체회의와 제2차 전체회의가 불가분적 일체로서 가결선포행위로 귀결되는 것임. 제1차 전체회의에서 생긴 심의권 침해가 제2차 전체회의에서 회복되지 않은 채 가결선포되어 안건 심의가 종료되었다면, 제2차 전체회의와 가결선포행위도 위법하게 됨
이 사건 동의안 심의가 제1차·제2차 전체회의를 거쳐 종결된 이상 두 전체회의 모두를 심판대상으로 삼아야 하며, 청구기간 도과를 이유로 청구변경을 불허하고 제1차 전체회의만을 심판하는 것은 사안의 실질을 외면하는 것임
제2차 전체회의에서 야당 위원 4인이 질의를 신청하였음에도 질의·토론·표결 절차를 전혀 거치지 않고 가결을 선포하였으므로, 제1차 전체회의에서 침해된 심의권이 회복되지 않았을 뿐 아니라 제2차 전체회의에서 심의·표결권이 추가로 침해됨. 2009. 4. 22. 17:10 재의결도 야당 위원들에게 회의 일정·안건을 미리 고지하지 않아 참석 기회를 주지 않은 채 이루어진 것으로 적법한 의결로 보기 어려움
이 사건 동의안에 대한 외통위 심의·표결 절차 전체의 위법성이 헌법의 기본원리인 의회주의를 근본적으로 부정할 정도로 중대하므로, 의결절차 전부를 무효로 선언하여야 함. 헌법재판소가 국회 자율성과 정치적 형성기능을 앞세워 자제하는 것은 헌법의 취지에 어긋남

재판관 이동흡·재판관 목영준의 반대의견 — 외통위 위원장에 대한 청구 각하

국회의원의 심의권은 의안상정·대체토론·소위원회 심사·찬반토론에 이르는 일련의 절차로 연결되는 포괄적 과정에서 행사되는 것임. 소위원회 심사를 마친 안건에 대하여 전체회의 찬반토론·의사진행발언·수정 요구 등을 통해 의견을 충분히 개진할 수 있으므로, 청구인들이 대체토론을 하지 못한 사실만으로는 상임위원회에서 심의권 침해가 종국적으로 발생하였다고 볼 수 없음
상임위원회에서의 심의권의 부분적 침해만을 문제 삼아 제기되는 권한쟁의심판을 허용하는 것은 권한쟁의심판의 목적에 부합하지 않고, 국회의 자율권·권력분립 원리에도 적절하지 않음. 헌법재판소가 지금까지 국회의원에 관한 권한쟁의심판을 허용한 선례들은 모두 의결 단계로 나아간 사례들이었음
따라서 청구인들의 피청구인 외통위 위원장에 대한 심판청구는 심판이익이 없어 부적법하므로 각하되어야 함

참조: 헌법재판소 2010. 12. 28. 선고 2008헌라7 결정

격주간 최신 판례 대시보드