2002헌라1 국회의원과 국회의장간의 권한쟁의

1) 쟁점

적법요건 판단

• 국회의원 및 국회의장의 당사자능력(권한쟁의심판 당사자 적격) 인정 여부
• 피청구인의 사ㆍ보임행위가 권한쟁의심판의 대상(처분)이 되는지 여부
• 청구인에게 헌법 또는 법률에 의하여 부여받은 권한의 침해 개연성 존재 여부
• 권리보호이익 소멸 여부 및 헌법적 해명 필요성에 따른 심판이익 인정 여부

본안 판단

• 국회의장이 교섭단체대표의원의 요청에 따라 청구인을 보건복지위원회에서 강제 사임시킨 사ㆍ보임행위가 청구인의 법률안 심의ㆍ표결 권한을 침해한 것인지 여부

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2) 사실관계

사건개요

• 청구인은 한나라당 소속 국회의원으로 보건복지위원회 상임위원으로 활동함
• 국민건강보험법에 따라 건강보험 직장가입자·지역가입자 재정을 2002. 1. 1.부터 통합하기로 되어 있었으나, 한나라당은 '재정분리'를 당론으로 결정하고 2001년 12월 정기국회 통과를 방침으로 정함
• 청구인은 평소 '재정통합'이 올바른 방향이라는 소신을 가지고 있었고 보건복지위원회 소속 한나라당 의원 중 유일하게 당론에 반대함
• 당시 보건복지위원회 구성상 청구인의 1표가 캐스팅보트 역할을 할 수 있는 상황이었음 (한나라당 8명, 민주당·무소속 7명)
• 한나라당 교섭단체대표의원(원내총무 이재오)은 2001. 12. 24. 피청구인에게 청구인을 보건복지위원회에서 사임시키고 박혁규 의원을 보임하는 서류를 제출하였고, 피청구인이 당일 결재함
• 그 결과 청구인은 보건복지위원회에서 강제 사임되고, 같은 날 개최된 제226회 국회(임시회) 보건복지위원회 제3차 회의에서 건강보험재정분리법안의 심의·표결이 이루어짐
• 그 후 여야 합의로 2002. 1. 19. 개정된 국민건강보험법에 의하여 재정통합이 2003. 6. 30.까지 유예되고, 2003. 7. 1.부터 재정이 통합·운영됨
• 청구인은 2002. 7.경 새로운 상임위원회 위원배정에서 다시 보건복지위원회에 배정되어 활동 중
• 청구인은 2002. 1. 24. 권한침해 확인 및 사ㆍ보임행위 무효확인을 구하는 권한쟁의심판 청구

침해의 원인이 되는 공권력 행사

• 피청구인(국회의장)이 2001. 12. 24. 한나라당 교섭단체대표의원이 제출한 사ㆍ보임 요청서에 결재함으로써 청구인을 보건복지위원회에서 강제 사임시키고 박혁규 의원을 보임한 행위 (국회법 제48조 제1항에 근거한 상임위원 개선행위)

당사자 주장

• 청구인: 피청구인의 사ㆍ보임행위는 법률상 개선 사유 없는 경우에 이루어진 것으로 청구인의 법률안 심의·표결권을 침해하며 무효임
• 피청구인: ① 이 사건은 국회 내부의 조직구성행위로 청구인의 당사자능력 부정, 국회자율권에 속하여 사법심사 대상이 아님 ② 본안상 국회관행에 따른 적법 행위이며, 청구인은 본회의에서 반대토론·신상발언 기회를 보장받아 심의·표결권 침해 없음

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3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
국회법(법률 제6266호) 제48조 제1항	상임위원은 교섭단체 소속의원수 비율에 따라 각 교섭단체대표의원의 요청으로 의장이 선임 및 개선함
국회법 제48조 제6항	의원이 기업체·단체의 임·직원 등 다른 직을 겸하고 그 직과 이해관계를 가지는 상임위원회 위원으로 선임하는 것이 공정을 기할 수 없는 현저한 사유가 있는 경우, 의장 및 교섭단체대표의원은 해당 위원으로 선임하거나 선임 요청하여서는 아니 됨
국회법 제39조 제1항	국회의원은 2 이상의 상임위원회의 위원이 됨
국회법 제40조 제1항·제3항	상임위원회 위원의 임기는 2년; 보임 또는 개선된 상임위원의 임기는 전임자의 잔임기간으로 함
헌법 제41조 제1항	국회는 국민의 보통·평등·직접·비밀선거에 의하여 선출된 국회의원으로 구성됨
헌법 제46조 제2항	국회의원은 국가이익을 우선하여 양심에 따라 직무를 행함
국회의원의 법률안 심의·표결권	헌법 제41조 제1항에 따라 국민의 선거로 선출된 국가기관으로서 헌법과 법률에 의하여 부여받은 독자적 권한

결정요지

(1) 적법요건 판단

① 당사자능력: 국회의원과 국회의장은 헌법 제111조 제1항 제4호 소정의 '국가기관'에 해당하여 권한쟁의심판의 당사자능력이 인정됨 (헌재 1997. 7. 16. 96헌라2 및 헌재 2000. 2. 24. 99헌라1 취지 계속)

② 심판대상 적격: 이 사건은 피청구인이 청구인의 헌법 및 법률상 보장된 법률안 심의·표결권을 침해하였다는 이유로 청구된 것이므로, 피청구인의 사ㆍ보임행위는 헌법재판소가 심사할 수 없는 국회내부의 자율에 관한 문제라고 할 수 없음. 피청구인의 사ㆍ보임 결재행위는 청구인의 상임위원 신분에 변경을 가져온 처분으로서 권한쟁의심판의 대상이 됨

③ 권한침해 개연성: 국회의원의 법률안 심의·표결권은 헌법 제41조 제1항에 따라 부여된 독자적 권한임이 명확함. 청구인은 피청구인의 사ㆍ보임행위로 인하여 보건복지위원회에서 건강보험재정분리법안에 대한 심의·표결권을 행사하지 못하게 되었으므로 권한침해의 개연성이 인정됨

④ 권리보호이익 및 헌법적 해명: 청구인이 이미 보건복지위원회에 재배정되어 권리보호이익이 소멸하였으나, 권한쟁의심판도 헌법소원심판과 마찬가지로 주관적 권리구제 외에 객관적인 헌법질서 보장 기능을 겸함. 권한침해 상태가 이미 종료하여 취소 여지가 없어졌다 하더라도 같은 유형의 침해행위가 반복될 위험이 있고 헌법질서의 수호·유지를 위한 헌법적 해명이 긴요한 사항에 대하여는 심판청구의 이익을 인정할 수 있음. 상임위원회 위원의 사ㆍ보임은 국회법 규정에 근거하여 국회관행상 빈번하게 행해지고 있어 재반복 가능성이 있으므로 심판이익 인정

(2) 본안 판단

① 국회의원의 법률안 심의·표결권: 국회의원은 상임위원회와 본회의에서 의제 또는 의사진행에 관하여 발언하고 동의를 제출할 수 있으며, 찬반토론 및 표결에 참가할 권리를 가짐 (국회법 제99조 내지 제108조, 제54조, 제109조 참조)

② 위원회 중심주의: 우리나라 국회의 법률안 심의는 소관 상임위원회 중심으로 이루어지며, 소관 상임위원회에서 심사·의결된 내용을 본회의에서 거의 그대로 통과시키는 위원회 중심주의를 채택하고 있음

③ 교섭단체와 상임위원회 구성: 법은 교섭단체 소속의원수 비율에 따라 각 교섭단체대표의원의 요청으로 의장이 상임위원을 선임·개선하도록 규정하여 국회운영에 있어 교섭단체의 역할을 제도적으로 보장함. 교섭단체는 정당기속을 강화하는 수단이자 정당의 정책을 의안심의에 반영하는 기능을 가짐

④ 정당국가적 민주주의와 대의제 민주주의의 관계: 국회의원의 국민대표성보다는 정당에 의한 국회운영의 현실을 강조하는 견해와 대의제 민주주의 원리를 중시하는 입장이 대립함. 자유위임은 자유로운 토론과 의사형성을 가능하게 하는 순기능을 가지나, 의원이 정당과 교섭단체의 지시에 기속되는 것을 배제하는 근거가 되는 것도 아님. 국회의원의 국민대표성을 중시하는 입장에서도 정당기속 위반 시 국회의원 신분 상실은 안 되나 "정당내부의 사실상의 강제" 또는 소속 "정당으로부터의 제명"은 가능하다고 봄

⑤ 국회의 조직자율권: 국회는 폭넓은 자율권을 가지며, 교섭단체와 위원회를 구성하는 것은 자율적인 국회내부의 조직구성행위임. 이 사건 사ㆍ보임행위는 기본적으로 국회의 조직자율권에 해당하므로 헌법이나 법률에 명백히 위반되는 것이 아닌 한 위헌이라는 평가를 내려서는 안 됨

⑥ 교섭단체대표의원의 요청에 따른 국회의장의 개선행위의 한계: 국회의장이 의사를 원활히 운영하기 위하여 교섭단체대표의원의 요청에 응하는 것은 국회운영의 본질적인 요소임. 교섭단체대표의원의 요청이 헌법 또는 법률에 명백히 위반되는 것이 아닌 한, 개선 요청 사유를 청구인 주장처럼 "당해 위원이 위원회 구성원으로서의 지위 유지에 적합하지 않다고 판단될 만한 불법 또는 부당한 사유가 있는 경우"에 한한다고 볼 것이 아님

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4) 적용 및 결론

가. 적법요건 판단

• 법리: 국회의원·국회의장은 헌법 제111조 제1항 제4호 소정의 국가기관으로서 당사자능력 인정. 권한쟁의심판도 객관적 헌법질서 보장 기능을 겸하므로 권한침해 상태 종료 후에도 반복위험·헌법적 해명 필요성이 있으면 심판이익 인정
• 포섭: ① 청구인(국회의원)·피청구인(국회의장) 모두 국가기관으로서 당사자능력 인정. ② 피청구인의 사ㆍ보임 결재행위는 청구인의 상임위원 신분 변경을 가져온 처분으로서 심판대상이 됨. ③ 국회의원의 법률안 심의·표결권은 헌법상 독자적 권한으로 권한침해 개연성 인정. ④ 청구인이 이미 보건복지위원회에 재배정되어 권리보호이익은 소멸하였으나, 상임위원 사ㆍ보임은 관행상 빈번히 이루어지고 재반복 가능성이 있어 헌법적 해명의 필요성이 인정되므로 심판이익 인정
• 결론: 심판청구 적법

나. 본안 판단 — 사ㆍ보임행위의 청구인 권한 침해 여부

• 법리: 사ㆍ보임행위는 기본적으로 국회의 조직자율권에 해당하며, 당론과 다른 견해를 가진 소속 의원을 다른 상임위원회로 전임하는 조치는 특별한 사정이 없는 한 헌법상 용인될 수 있는 "정당내부의 사실상 강제"의 범위 내에 해당함. 교섭단체대표의원의 요청이 헌법 또는 법률에 명백히 위반되지 않는 한 국회의장이 이에 따르는 것은 정당국가에서 교섭단체의 의의와 기능에 비추어 입법 취지에 부합함
• 포섭: 피청구인은 국회법 제48조 제1항에 따라 한나라당 교섭단체대표의원의 서면 요청을 받고 이 사건 사ㆍ보임행위를 하였음. 이는 법이 규정한 요건과 절차에 따른 것으로, 당론과 다른 소신을 가진 청구인을 다른 상임위원회로 전임하는 조치는 특별한 사정이 없는 한 "정당내부의 사실상 강제" 범위 내에 해당함. 국회법 제40조 제1항의 2년 임기 규정도 사ㆍ보임을 금지하는 근거가 될 수 없으며(같은 조 제3항에서 보임·개선된 위원의 임기는 전임자의 잔임기간으로 규정), 청구인이 사ㆍ보임 요청 거부 서한을 보냈다 하여 피청구인이 이에 기속될 의무도 없음. 이 사건 사ㆍ보임행위는 그 절차·과정에서 헌법이나 법률의 규정을 명백하게 위반하거나 재량권의 한계를 현저히 벗어난 것으로 볼 수 없음
• 결론: 피청구인의 이 사건 사ㆍ보임행위가 청구인의 권한을 침해한 것으로 볼 수 없으므로 청구인의 심판청구를 기각함

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5) 반대의견 (재판관 권 성)

요지: 피청구인의 사ㆍ보임행위는 청구인의 법률안 심의·표결 권한 및 보건복지위원회 상임위원으로 2년의 임기 동안 활동할 수 있는 권한을 침해한 것임

근거

(가) 대의제 민주주의 원리의 우선성

• 우리 헌법(제40조, 제41조 제1항, 제7조 제1항, 제44조, 제45조, 제46조 제2항 등)은 기본적으로 대의제 민주주의에 기초하며, 국회의원의 국민전체대표성과 자유위임관계를 인정하는 것을 원칙으로 삼고 있음
• 정당국가적 민주주의가 대의제 민주주의를 보충하는 현실의 모습에 그치는 수준을 넘어서 대의제 민주주의 원리 자체를 부정하는 원칙의 변화를 의미한다면 이는 용납될 수 없음
• 대표적으로 이 사건과 같이 양 이념이 충돌하는 경우에는 자유위임을 근본으로 하는 대의제 민주주의 원리를 우선시켜야 함
• 특히 입법을 위한 심의·표결에 관하여, 본회의이든 상임위원회이든 국회의원이 양심에 따라 독립하여 표결하는 권한은 불가침·불가양의 권한이며, 이를 보장하는 것이 자유위임의 원리임

(나) 청구인 권한 침해의 명백성

• 청구인의 1표가 캐스팅보트 역할을 할 수 있는 상황에서, 한나라당의 당론인 건강보험재정분리법안에 유일하게 반대하던 청구인을 당론 관철을 위해 강제 사임시킨 행위는 국민건강보험법 개정안에 관한 상임위원회에서의 심의·표결 권한을 침해함이 명백함
• 국회의원은 한 정당의 대표만이 아니므로 전체 국민의 이익을 희생시키지 않는 범위 내에서만 소속 정당의 정책과 결정에 기속된다고 보아야 하며, 이 사건의 경우 '정당기속' 내지 '교섭단체기속'보다 자유위임관계가 우선하는 효력이 있음
• 특히 정당 내 의사결정과정의 민주화가 일천한 우리나라에서 "의원에 대한 정당적 통제"를 관대하게 허용하면 자유위임에 따른 국민대표성 구현이라는 대의제 민주주의의 헌법규범이 침해될 우려가 있음

(다) 상임위원 강제 사임의 법률상 한계

• 국회법 제48조는 개선 요건을 특별히 규정하지 않으나, 일반적이고 내재적인 한계는 법률해석상 당연히 존재함
• 일단 상임위원회 위원으로 배정된 이상 법이 보장하는 임기(2년, 국회법 제40조) 동안은 본인의 의사에 반하여 강제로 배제할 수 없음
• 본인이 계속 활동하기를 원하는 경우, 국회법 제48조 제6항의 사유(이해관계 직 겸직으로 인한 공정성 현저 훼손)나 위원회 관련 위법·부당행위가 인정되는 경우가 아닌 한 강제 사임시킬 수 없다고 보아야 함
• 독일연방헌법재판소는 어느 상임위원회에도 소속하지 못하도록 배제하는 조치가 국회의원 권한을 침해한다고 판시하였는바(BVerfGE 80, 188), 이와 마찬가지로 강제로 다른 상임위원회로 전임시키는 조치 또한 국회의원의 권한을 침해함

결론: 피청구인의 사ㆍ보임행위는 청구인의 보건복지위원회에서의 법률안 심의·표결 권한과 2년 임기 동안 동 위원회 상임위원으로 활동할 권한을 모두 침해한 것으로 인용되어야 함

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참조: 헌법재판소 2003. 10. 30. 선고 2002헌라1 결정