2015헌라7 경상남도 등과 전라남도 등 간의 권한쟁의
1) 쟁점
적법요건 판단
- 당사자능력·적격: 지방자치단체 간 권한쟁의로서 청구인·피청구인 모두 당사자능력 및 적격 존재 여부
- 피청구인의 처분 또는 부작위: 아직 내려지지 않은 장래처분에 대한 권한쟁의 허용 여부
- 청구기간: 장래처분에 기한 권한침해 위험의 경우 청구기간 제한 문제
본안 판단
- 이 사건 쟁송해역(경남·전남 사이 남해상 공유수면)에 대한 관할권한이 청구인들에게 귀속되는지 여부
- 공유수면에 대한 지방자치단체 관할구역 경계획정 기준(명시적 법령 → 불문법 → 형평의 원칙)
- 1918년 지형도 및 1973년 국가기본도상 해상경계선을 기초로 한 불문법상 해상경계 성립 여부
- '이리산정에서 작도고정을 바라보는 선'이 불문법상 해상경계인지 여부
- 피청구인들의 장래처분으로 인한 청구인들의 자치권한 침해 위험성 존재 여부
2) 사실관계
사건개요
- 청구인 경상남도·남해군과 피청구인 전라남도·여수시는 남해안을 해안선으로 동서로 위치한 지방자치단체들로, 양측 사이의 남해상 공유수면에서 지속적 관할권한 분쟁이 발생함
- 피청구인 전라남도가 이 사건 쟁송해역 일부에 키조개 육성수면을 지정(2005. 2. 7.)하자 청구인들이 해제 요청하였으나 거부됨
- 경상남도수산자원연구소장이 이 사건 쟁송해역 일부를 포함하는 해역에서 연구·교습어업 실시를 공고(2007. 7. 26., 2008. 2. 5.)하였으나 피청구인들이 취소 요청
- 청구인들 소속 어업인들에 대한 단속 및 형사처벌이 이루어지는 등 분쟁 계속
- 청구인들은 2015. 12. 24. 피청구인들의 장래처분이 자치권한을 침해할 위험이 있다고 주장하며 권한쟁의심판 청구
- 청구인들은 이후 2020. 7. 15.자 청구취지 변경을 통해, 주위적으로 세존도 기준 등거리 중간선 우측, 제1 예비적으로 갈도 기준 등거리 중간선 우측, 제2 예비적으로 두미도·노대도·욕지도 기준 등거리 중간선 우측에 대한 관할권한이 청구인들에게 있음의 확인을 구함
당사자 주장
- 청구인들: ① 2010헌라2 결정에 따라 1973년 국가기본도상 해상경계선은 불문법상 해상경계가 될 수 없으므로 형평의 원칙에 따라 등거리 중간선 원칙으로 경계를 획정하여야 함 ② 세존도는 특정도서로 지정된 유의미한 무인도이므로 등거리 중간선 원칙 적용 시 고려되어야 함 ③ 갈도는 유인도 또는 유의미한 무인도로서 고려되어야 함 ④ 청구인들 소속 어업인들이 오랜 기간 '이리산정에서 작도고정을 바라보는 선'을 해상경계로 인식하고 생계를 영위하여 온 사정이 형평 판단에 반드시 고려되어야 함
- 피청구인들: ① 1948. 8. 15. 이전부터 지형도를 기준으로 한 행정관행이 축적되고 이후에도 지속된 경우에는 지형도 내지 국가기본도상 해상경계선에 법적 효력이 인정되어야 하며, 이를 부정하면 인근 주민들 생활에 큰 혼란이 야기됨 ② 세존도는 어떠한 중요시설도 없는 단순 무인도로서 등거리 중간선 획정 시 고려 대상이 아님 ③ 갈도는 2003년 태풍 피해 이후 상시 거주 주민이 없는 무인도이므로 마찬가지임 ④ 피청구인들 소속 어업인들의 실제 조업가능구역은 매우 협소하므로 이 점을 형평 원칙 적용 시 고려하여야 함
3) 적용법령 및 결정요지
적용법령
| 조문 | 요지 |
|---|
| 헌법 제117조 제1항 | 지방자치단체의 지방자치권 보장; 자신의 관할구역 내 자치권 행사 권한 포함 |
| 지방자치법(2009. 4. 1. 법률 제9577호) 제4조 제1항 | 지방자치단체의 명칭과 구역은 종전과 같이 하고, 구역 경계변경은 대통령령으로 정함 |
| 지방자치법 제9조 제1항 | 지방자치단체는 자기 관할구역의 자치사무와 법령에 의하여 속하는 사무를 처리할 권한을 가짐 |
| 헌법재판소법 제61조 제1항·제2항 | 지방자치단체 상호간 권한의 유무 또는 범위에 관한 다툼 시 권한쟁의심판 청구 가능; 피청구인의 처분·부작위가 청구인의 권한을 침해하였거나 침해할 현저한 위험이 있는 경우에만 청구 가능 |
결정요지
(1) 적법요건 판단
- 청구인들과 피청구인들은 지방자치단체로서 권한쟁의심판의 당사자능력이 있고, 각각 이 사건 쟁송해역에 대한 관할권한이 자신들에게 있다고 주장하므로 청구인·피청구인 적격이 인정됨
- 헌법재판소법 제61조 제1항에 의한 권한쟁의심판은 피청구인의 처분 또는 부작위가 존재하지 아니하는 경우 이를 허용하지 않는 것이 원칙이나, 피청구인의 장래처분이 확실하게 예정되어 있고, 피청구인의 장래처분에 의해서 청구인의 권한이 침해될 위험성이 있어서 청구인의 권한을 사전에 보호해 주어야 할 필요성이 매우 큰 예외적인 경우에는 피청구인의 장래처분에 대해서도 권한쟁의심판을 청구할 수 있음(헌재 2010. 6. 24. 2005헌라9등; 헌재 2011. 9. 29. 2009헌라3 참조)
- 피청구인들은 지금까지 이 사건 쟁송해역에서 어업면허처분 및 연안어업 허가 등 행정권한을 행사하여 왔으며 별다른 사정 없이 앞으로도 그 행정권한을 행사할 가능성이 높으므로, 피청구인들의 장래처분으로 인하여 청구인들의 자치권한이 침해될 현저한 위험성이 존재하여 청구인들의 권한을 사전에 보호해 주어야 할 필요성이 매우 큰 예외적인 경우에 해당함
- 장래처분에 의한 권한침해 위험성이 발생하는 경우 장래처분이 아직 내려지지 아니한 상태여서 청구기간의 제한이 없다고 보아야 하므로(헌재 2011. 9. 29. 2009헌라3; 헌재 2019. 4. 11. 2015헌라2 참조), 이 사건에서 청구기간은 문제되지 아니함
- 이 사건 심판청구는 적법함
(2) 본안 판단
① 지방자치단체의 관할구역과 자치권한
- 헌법 제117조 제1항에서 보장하는 지방자치권에는 자신의 관할구역 내에서 자치권을 행사할 수 있는 권한이 포함됨
- 지방자치단체의 관할구역은 주민·자치권과 함께 지방자치단체의 구성요소이며, 자치권을 행사할 수 있는 장소적 범위를 말하고 다른 지방자치단체와의 관할범위를 명확하게 구분해 줌
- 지방자치법 제4조 제1항에 의하면 자치권이 미치는 관할구역 범위에는 육지는 물론 바다도 포함되므로, 공유수면에 대해서도 지방자치단체의 자치권한이 존재함(헌재 2015. 7. 30. 2010헌라2; 헌재 2019. 4. 11. 2016헌라8등 참조)
② 공유수면에 대한 관할구역 경계획정 원리
- 지방자치법 제4조 제1항은 '종전'에 의하도록 하고 있고, 이 기준은 최초로 제정된 법률조항까지 거슬러 올라가므로 1948. 8. 15. 당시 존재하던 관할구역의 경계가 원천적인 기준이 됨
- 공유수면에 대한 관할구역 경계 역시 1948. 8. 15. 당시 존재하던 경계가 먼저 확인되어야 하는데, 명시적인 법령상의 규정이 존재한다면 그에 따르고, 없다면 불문법에 따라야 함
- 불문법마저 존재하지 않는다면 경계가 없는 부분이 있다는 것은 상정할 수 없으므로, 헌법재판소가 지리상의 자연적 조건, 관련 법령의 현황, 연혁적인 상황, 행정권한 행사 내용, 사무 처리의 실상, 주민의 사회·경제적 편익 등을 종합하여 형평의 원칙에 따라 합리적이고 공평하게 해상경계선을 획정할 수밖에 없음(헌재 2015. 7. 30. 2010헌라2; 헌재 2019. 4. 11. 2016헌라8등 참조)
③ 불문법상 해상경계의 성립요건
- 지방자치단체 사이의 불문법상 해상경계가 성립하기 위해서는: ㉠ 관계 지방자치단체·주민들 사이에 해상경계에 관한 일정한 관행이 존재하고, ㉡ 그 해상경계에 관한 관행이 장기간 반복되어야 하며, ㉢ 그 해상경계에 관한 관행을 법규범이라고 인식하는 관계 지방자치단체·주민들의 법적 확신이 있어야 함(헌재 2019. 4. 11. 2016헌라8등 참조)
④ 불문법상 해상경계 존부 및 국가기본도상 경계선의 지위
- 이 사건은 기본적으로 청구인 경상남도와 피청구인 전라남도 사이 도(道)와 도(道) 사이의 해상경계 획정에 관한 사건임
- 조선총독부 육지측량부가 간행한 지형도에 표시된 해상경계는 당시 각 도지사의 관할권한 행사기준이었으므로, 이는 1948. 8. 15. 당시 존재하던 불문법상 해상경계를 확인할 수 있는 주요한 근거가 됨
- 헌재 2010헌라2 결정은 국가기본도에 표시된 해상경계선을 그 자체로 불문법상 해상경계선으로 인정하지 않는다는 것일 뿐, 관할 행정청이 국가기본도에 표시된 해상경계선을 기준으로 반복적으로 처분을 내리고 지방자치단체가 허가·면허·단속 등 업무를 지속적으로 수행하여 왔다면 국가기본도상 해상경계선은 여전히 지방자치단체 관할 경계에 관하여 불문법으로서 그 기준이 될 수 있음. 특히 "도"간의 경계는 조선총독부 육지측량부가 간행한 지형도와 국가기본도에 표시된 경계선이 대체로 일관되는 경우가 드물지 아니하므로, 국가기본도상 "도"간의 해상경계선 표시는 1948. 8. 15. 당시 존재하던 불문법상 해상경계선을 확인할 수 있는 유의미한 자료가 될 수 있음
- '이리산정에서 작도고정을 바라보는 선'은 법문상 도계가 아닌 조업구역을 정하기 위한 별도의 경계임이 분명하고, 이후 관련 법령 개정으로 각종 어업의 조업구역은 대체로 '도 경계'를 기준으로 정리되었음. 또한 여수해양경찰서, 동해·남해어업관리단은 이 사건 쟁송해역에 피청구인들의 관할권한이 미침을 전제로 1973년 국가기본도상 해상경계선을 기준으로 단속을 계속하여 왔으며, 수산업법 위반행위에 대한 공소제기 및 유죄판결도 모두 이 사건 쟁송해역이 피청구인들의 관할권한이 미치는 지역임을 전제로 이루어짐. 따라서 이 사건 쟁송해역의 관할권한이 피청구인들에게 속함을 전제로 오랜 기간 동안 여러 가지 행정작용이 이루어졌고, 각 지방자치단체 및 주민들의 법적 확신이 존재하여 왔음이 인정됨
4) 적용 및 결론
적법요건 판단
법리 — 권한쟁의심판은 피청구인의 처분·부작위가 없으면 원칙적으로 불허되나, 장래처분이 확실하게 예정되어 있고 청구인의 권한을 사전에 보호해 주어야 할 필요성이 매우 큰 예외적인 경우에는 허용됨. 장래처분에 의한 위험의 경우 청구기간 제한 없음.
포섭 — 피청구인들은 이 사건 쟁송해역에서 어업면허처분·연안어업 허가 등 행정권한을 행사하여 왔으며, 별다른 사정 없이 앞으로도 권한 행사 가능성이 높음. 지방자치단체 간 관할분쟁이 오랜 기간 계속되어 온 점, 청구인들 소속 어업인들이 단속·형사처벌을 받아온 점 등을 고려하면, 피청구인들의 장래처분으로 인한 청구인들 자치권한 침해의 현저한 위험성이 인정되어 사전 보호 필요성이 매우 큰 예외적인 경우에 해당함. 장래처분이 아직 내려지지 아니하였으므로 청구기간 제한 없음.
결론 — 이 사건 심판청구는 적법함
본안 판단 — 이 사건 쟁송해역의 관할권한 귀속 여부
법리 — 공유수면에 대한 지방자치단체의 관할구역 경계는 1948. 8. 15. 당시 존재하던 경계를 기준으로 하되, 명시적 법령 → 불문법 → 형평의 원칙 순으로 획정함. 불문법상 해상경계 성립을 위해서는 관행의 존재, 장기간 반복, 법적 확신 세 요건이 모두 충족되어야 함.
포섭
- 이 사건 쟁송해역에서 1918년 조선총독부 육지측량부 간행 지형도에는 경상남도와 전라남도 사이를 구분하는 경계선이 세존도 인근 해역까지 점선으로 표시되어 있고, 이는 1956년 및 1973년 국가기본도에서 대체로 일관되게 이어짐
- 피청구인 전라남도는 직접 또는 위임을 통해 이 사건 쟁송해역에 대한 연안어업 허가 권한을 비교적 일관되게 행사하여 왔음. 어장연락도에 표시된 도 경계선이 1973년 국가기본도상 해상경계선과 대체로 일치하는 등 피청구인들이 이 사건 쟁송해역에 대한 관할권한이 자신들에게 있음을 전제로 어장의 이용계획 등을 수립하여 왔음. 피청구인 전라남도는 키조개 육성수면을 이 사건 쟁송해역 일부에 지정하고 해양수산부장관의 승인을 받았으며, 피청구인 여수시의 연안관리지역계획에도 이 사건 쟁송해역이 피청구인들 관할구역으로 표시됨
- 반면 청구인들이 이 사건 쟁송해역에 대한 관할권한이 자신들에게 속함을 전제로 각종 계획을 수립하고 자치권한을 행사하여 왔음을 인정하기는 어려움
- 여수해양경찰서는 2004년도 이전부터 현재까지 1973년 국가기본도를 기준으로 수산업법 위반행위를 단속하여 왔으며, 동해·남해어업관리단도 동일 기준으로 단속을 수행하여 옴. 수산업법 위반행위에 대한 공소제기 및 유죄판결도 모두 이 사건 쟁송해역이 피청구인들 관할임을 전제로 이루어짐
- '이리산정에서 작도고정을 바라보는 선'은 법문상 도계가 아닌 어업 조업구역을 구분하기 위한 별도의 경계이며, 해양수산부장관의 사실조회 회신도 동일한 취지임. 이후 법령 개정으로 조업구역 기준이 도 경계선으로 통일되었고, 단속기관 역시 1973년 국가기본도상 해상경계선을 기준으로 단속을 계속하여 왔으므로, '이리산정에서 작도고정을 바라보는 선'을 불문법상 해상경계로 볼 수 없음
- 이상을 종합하면, 이 사건 쟁송해역이 피청구인들의 관할구역에 속한다는 점을 전제로 한 장기간 반복된 관행이 존재하고, 각 지방자치단체와 주민들의 법적 확신도 인정되므로, 불문법상 해상경계는 피청구인들 측에 귀속되는 것으로 인정됨
결론 — 이 사건 쟁송해역에 대한 관할권한이 청구인들에게 속한다고 볼 수 없고, 피청구인들의 장래처분으로 인하여 청구인들의 자치권한이 침해될 위험성도 인정되지 아니함
최종 결론(주문) — 이 사건 심판청구를 기각함 (재판관 전원일치)
참조: 헌법재판소 2021. 2. 25. 선고 2015헌라7 결정
