2006헌라6 서울특별시와 정부간의 권한쟁의

1) 쟁점

적법요건 판단

• 청구기간 준수 여부: 피청구인은 청구인이 2006. 2. 9.경 합동감사 통보를 받은 때로부터 180일이 경과한 후 청구하였다고 주장
• 권한침해의 가능성(현저한 위험) 존부: 피청구인은 청구인이 감사를 조직적으로 방해하여 감사가 제대로 진행되지 못하였으므로 권한침해 또는 현저한 침해위험이 발생하지 않았다고 주장
• 심판의 이익: 이 사건 합동감사가 2006. 9. 29. 종료되어 권한침해상태가 소멸한 이후 심판이익 존부

본안 판단

• 구 지방자치법 제158조 단서("감사는 법령위반사항에 한하여 실시한다")의 해석상, 청구인의 자치사무에 관하여 법령위반사실이 확인되지 않고 합리적 의혹도 없는 상황에서 피청구인이 청구인의 자치사무에 대하여 실시한 포괄적·일반적 사전 합동감사가 헌법 및 지방자치법이 부여한 청구인의 지방자치권을 침해하는지 여부

---

2) 사실관계

사건개요

• 행정자치부장관은 2006. 1. 23. 국무조정실장에게 청구인에 대한 부분감사(감사시기 2006. 9. ~ 10. 중 12일간, 감사분야 지방세·건설·도시계획·환경·보건복지·식품 등, 행자부·건교부·환경부·보건복지부·식약청 등 5개 부·청 참여) 조정협의를 하였고, 국무조정실장은 2006. 2. 3. 이를 승인함
• 행정자치부장관은 2006. 2. 28. 청구인을 포함한 전국 광역시·도에 정부합동감사계획을 통보함
• 행정자치부장관은 2006. 8. 11. 청구인에게 2006. 9. 14.부터 2006. 9. 29.까지의 정부합동감사 실시계획을 통보하였고, 청구인은 2006. 8. 14. 연기를 요청하였으나 받아들여지지 않음
• 행자부 등 5개 부·청이 참가한 정부합동감사반은 예정대로 2006. 9. 14.부터 2006. 9. 29.까지 청구인의 [별지] 목록 기재 자치사무 등에 대한 정부합동감사(이하 '이 사건 합동감사')를 실시함
• 피청구인이 통보한 이 사건 합동감사 실시계획의 전체 취지는 청구인의 자치사무 등에 관한 포괄적·일반적인 사전감사를 하겠다는 것임
• 이 사건 합동감사의 공권력 행사: 피청구인이 구 지방자치법 제158조를 근거로 청구인의 자치사무 전반에 대하여 실시한 정부합동감사

당사자 주장

청구인

• 이 사건 관련규정 단서는 자치사무에 관하여 보고를 받아 검토한 결과 법령위반이 발견된 경우에 한하여 사후적으로 감사를 실시할 수 있도록 한 규정으로, 포괄적·일반적인 사전감사권을 부여한 것이 아님
• 법령위반사실이 밝혀지지 않고 합리적 의혹조차 없는 상황에서 이루어진 이 사건 합동감사는 자치행정권·자치재정권 등 지방자치권을 침해하는 위헌·위법 행위임
• 서울특별시 행정특례에 관한 법률 제4조 제2항에 비추어 감사권 발동 요건인 '법령위반사항'은 엄격히 해석하여야 함

피청구인

• 이 사건 관련규정은 보고를 감사의 선행절차로 규정하지 않으므로, 법령위반 의혹이 있는 경우에 한하여 감사가 가능하다고 해석할 수 없음
• 이 사건 관련규정 단서의 입법취지는 합목적성 감사를 배제하고 합법성 감사만을 실시함으로써 자치사무의 자율성을 제고하려는 것임
• 자치권도 일정한 국가의 감독·통제를 받는 것이 불가피하며, 포괄적 감사를 실시하더라도 자치행정권·자치재정권의 본질이 말살되지 않음
• 서울특별시 행정특례에 관한 법률도 지방자치법에서 출발하는 것으로 다른 지방자치단체와 달리 취급할 근거가 되지 않음

---

3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
헌법 제117조·제118조	지방자치단체는 법령의 범위 안에서 자치에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며 자치에 관한 규정 제정 가능; 지방자치단체의 조직과 운영은 법률로 정함. 지방자치권 제도적 보장 근거 조항
지방자치권	자치단체의 보장·자치기능의 보장·자치사무의 보장을 본질적 내용으로 하며, 합목적성에 관하여 중앙행정기관의 명령·지시를 받지 않을 권한 포함
구 지방자치법 제9조	지방자치단체는 관할구역의 자치사무와 법령에 의하여 속하는 사무를 처리
구 지방자치법 제155조	중앙행정기관의 장·시도지사는 자치사무에 관하여 조언·권고·지도 가능; 국가·시도는 재정·기술지원 가능
구 지방자치법 제156조	위임받은 국가사무에 관하여 시도는 주무부장관의, 시군구는 1차 시도지사·2차 주무부장관의 지도·감독
구 지방자치법 제156조의2	중앙행정기관과 지방자치단체 장이 의견을 달리하는 경우 협의·조정을 위하여 국무총리 소속 협의조정기구 설치 가능
구 지방자치법 제157조	자치사무에 관한 명령·처분의 시정은 법령에 위반하는 것에 한정; 취소·정지에 이의 있는 경우 15일 이내 대법원 제소 가능
구 지방자치법 제158조 (이 사건 관련규정)	행정자치부장관·시도지사는 자치사무에 관하여 보고받거나 서류·장부·회계를 감사 가능; 단서: 감사는 법령위반사항에 한하여 실시
서울특별시 행정특례에 관한 법률 제4조 제2항	내무부장관이 지방자치법 제158조에 의하여 서울특별시 자치사무를 감사하고자 할 때에는 국무총리의 조정을 거쳐야 함
행정감사규정 제15조의2	행정자치부장관은 연간합동감사계획을 수립·통보하고, 각 중앙행정기관은 이에 따른 감사계획 제출; 합동감사반 편성·운영

결정요지

(1) 적법요건 판단

청구기간 및 권한침해 가능성

• 청구인은 실제 감사 기간 중인 2006. 9. 19. 이 사건 심판청구를 제기하였으므로 청구기간 도과 주장은 이유 없음
• 권한쟁의심판청구의 적법요건 단계에서 요구되는 권한침해의 요건은 청구인의 권한이 구체적으로 관련되어 침해가능성이 존재할 경우 충족되는 것으로 볼 수 있는바, 이 사건 합동감사로 인하여 청구인의 지방자치권이 침해될 가능성이 전혀 없다고 보기 어려우므로 피청구인의 적법요건 주장은 모두 이유 없음

심판의 이익

• 이 사건 합동감사는 2006. 9. 29. 이미 종료되어 권한침해상태가 소멸하였으므로 원칙적으로 심판의 이익이 없음
• 그러나 권한쟁의심판도 주관적 권리구제뿐만 아니라 객관적인 헌법질서 보장의 기능을 겸하고 있으므로, 권한침해상태가 이미 종료하여 취소할 여지가 없어졌다 하더라도, 같은 유형의 침해행위가 앞으로도 반복될 위험이 있고 중앙행정기관의 장의 자치단체에 대한 자치사무 감사권의 존부·감사범위·감사의 방법 등에 관하여 헌법적 해명이 긴요하므로 예외적으로 심판청구의 이익을 인정할 수 있음

(2) 본안 판단 법리

헌법상 보장된 지방자치권

• 헌법 제117조·제118조에서 '지방자치단체의 자치'를 제도적으로 보장하고 있으며, 그 보장의 본질적 내용은 자치단체의 보장, 자치기능의 보장 및 자치사무의 보장임
• 헌법상 제도적으로 보장된 자치권 가운데에는 자치사무의 수행에 있어 다른 행정주체(특히 중앙행정기관)로부터 합목적성에 관하여 명령·지시를 받지 않는 권한도 포함됨
• 헌법상 자치권의 범위는 법령에 의하여 형성되고 제한되나, 그 제한이 불합리하여 자치권의 본질을 훼손하는 정도에 이른다면 헌법에 위반됨
• 자치사무는 지방자치권의 최소한의 본질적 사항이므로 최소한 자치사무의 자율성은 침해해서는 안 됨

중앙행정기관과 지방자치단체 간 관계 재설정 취지

• 구 지방자치법 제155조는 자치사무에 대해 조언·권고·지도의 관계로, 제156조는 국가사무에 대해 지도·감독의 관계로 규정하여, 자치사무에 대한 중앙행정기관의 감독권을 삭제함
• 구 지방자치법 제156조의2는 중앙행정기관과 지방자치단체 간 관계를 상명하복이 아니라 병립적 협력관계로 설정함
• 구 지방자치법 제157조 제1항은 자치사무에 관한 명령·처분의 적법성 감독의 범위를 법령위반에 한정하고, 분쟁을 대등한 권리주체로서의 "외부 법관계"로 규율하고 있으므로, 중앙행정기관의 자치사무에 대한 합목적성 감사가 사전 포괄적으로 허용될 수 없음을 사후적으로 정해 둔 것임
• 감사원법상 감사원의 자치사무에 대한 사전적·포괄적 합목적성 감사가 인정되는 터에, 중앙행정기관에도 사전적·포괄적 감사를 인정하면 지방자치단체는 중복감사를 면할 수 없게 됨

이 사건 관련규정상 감사권의 성격

• 헌법 및 지방자치법의 개정취지, 이 사건 관련규정 단서의 신설경위, 자치사무에 관한 한 중앙행정기관과 지방자치단체 관계가 상호보완적 지도·지원의 관계로 변화된 취지, 중앙행정기관의 감독권 발동이 지방자치단체의 구체적 법위반을 전제로 작동되도록 제한된 점, 감사원의 사전적·포괄적 감사가 인정되어 국가의 중복감사의 필요성이 없는 점을 종합하면, 이 사건 관련규정의 감사권은 사전적·일반적인 포괄감사권이 아니라 그 대상과 범위가 한정적인 제한된 감사권으로 해석하여야 함

감사 개시 요건

• 이 사건 관련규정상 감사에 착수하기 위해서는 자치사무에 관하여 특정한 법령위반행위가 확인되었거나 위법행위가 있었으리라는 합리적 의심이 가능한 경우이어야 하고, 그 감사대상을 특정해야 함
• 전반기·후반기 감사와 같은 포괄적·사전적 일반감사, 위법사항을 특정하지 않고 개시하는 감사, 법령위반사항을 적발하기 위한 감사는 모두 허용될 수 없음
• 법령위반 여부를 알아보기 위하여 감사하였다가 위법사항을 발견하지 못하였다면 법령위반사항이 아닌데도 감사한 것이 되어 이 사건 관련규정 단서에 반하게 되며, 이는 결국 합목적성 감사를 안 된다고 하면서 실제로는 합목적성 감사를 하는 셈이 됨

---

4) 적용 및 결론

① 적법요건 — 청구기간 및 권한침해 가능성

• 법리: 권한쟁의심판청구의 적법요건 단계에서 권한침해의 요건은 청구인의 권한이 구체적으로 관련되어 침해가능성이 존재할 경우 충족됨
• 포섭: 청구인은 실제 감사기간 중인 2006. 9. 19. 심판청구를 제기하였으므로 180일의 청구기간을 도과하지 않음; 이 사건 합동감사로 청구인의 자치행정권·자치재정권 등 지방자치권이 침해될 가능성이 전혀 없다고 보기 어려움
• 결론: 피청구인의 부적법 주장 모두 이유 없음

② 적법요건 — 심판의 이익

• 법리: 권한쟁의심판도 주관적 권리구제뿐만 아니라 객관적 헌법질서 보장 기능을 겸하므로, 같은 유형의 침해행위 반복 위험이 있고 헌법적 해명이 긴요한 경우 예외적으로 심판이익 인정
• 포섭: 이 사건 합동감사는 2006. 9. 29. 종료되었으나, 중앙행정기관의 자치사무 감사권의 존부·감사범위·감사방법에 관하여 헌법적 해명이 긴요하고, 같은 유형의 침해행위가 반복될 위험 있음
• 결론: 예외적으로 심판청구의 이익 인정

③ 본안 — 이 사건 합동감사가 지방자치권을 침해하는지 여부

• 법리: 이 사건 관련규정상 감사개시에는 자치사무에 관하여 특정한 법령위반행위가 확인되었거나 합리적 의심이 가능한 경우여야 하고, 감사대상이 특정되어야 하며, 포괄적·사전적 일반감사는 허용될 수 없음
• 포섭: 피청구인이 감사실시를 통보한 [별지] 목록 기재 사무는 청구인의 거의 모든 자치사무를 감사대상으로 하여 사실상 피감사대상이 특정되지 않았고, 피청구인은 구체적으로 어떠한 자치사무가 어떤 법령에 위반되는지 전혀 밝히지 않아 감사 개시요건을 전혀 충족하지 못하였음
• 결론: 이 사건 합동감사는 헌법 및 지방자치법에 의하여 부여된 청구인의 지방자치권을 침해함

최종 결론(주문) 피청구인이 2006. 9. 14.부터 2006. 9. 29.까지 청구인의 [별지] 목록 기재의 자치사무에 대하여 실시한 정부합동감사는 헌법 및 지방자치법에 의하여 부여된 청구인의 지방자치권을 침해한 것임. 청구인용.

---

5) 반대의견 (재판관 이동흡, 재판관 목영준)

요지 및 근거

이 사건 합동감사가 헌법 또는 법률에 의하여 부여받은 청구인의 지방자치권을 침해하지 않았다고 판단함. 이 사건의 쟁점은 이 사건 근거규정에 따른 합동감사가 적법한 것이었는지 여부이며, 근거규정의 위헌 여부를 논하는 것이 아님.

이 사건 근거규정의 해석

• 이 사건 근거규정은 '행정안전부장관 또는 시도지사는 자치사무에 관한 법령위반 여부를 판단하기 위한 절차로서 제한 없이 피감사대상으로부터 보고를 받거나 자료 제출을 요구할 수 있되, 감사 진행 단계에서 법령위반의 가능성이 없으면 감사를 중단하고, 감사에 따른 조치는 위법사항에 한한다'고 해석하는 것이 타당함
• 입법경위를 보면, 입법자는 감사권 폐지 대신 합목적성을 배제한 합법성 감사로 제한하기 위하여 단서를 신설한 것이므로, 이 사건 근거규정이 감사개시요건을 규정한 것으로 볼 수 없음
• 구 지방자치법 제155조 제1항이 자치사무에 대한 조언·권고·지도를 위하여도 자료 제출 요구가 가능하도록 규정하고 있으므로, 자치사무에 대한 감사를 규정한 이 사건 근거규정을 위법행위의 존재나 의심 없이는 자료 제출 요구조차 할 수 없다고 해석하는 것은 법률규정의 체계적 해석상 받아들이기 어려움

중복감사 우려에 대하여

• 행정감사규정 제26조·제26조의2는 자체감사 또는 타 기관 감사가 이루어진 경우 차기 감사대상에서 제외하고 감사원 감사를 받은 경우 당해 연도 감사 실시를 제한할 수 있도록 규정하는 등 중복감사를 제한하는 제도적 장치가 마련되어 있고, 이 사건에서 피청구인이 위 원칙을 어기고 합동감사를 개시하였다고 볼 사정도 없음

포괄적 감사 여부

• 이 사건 합동감사 실시계획 통보서에 나타난 감사범위(지방세·건설·도시계획·환경·보건복지·식품의약·재난관리·지방자치제도운영)와 요구자료 목록, [별지] 내용(감사분야·자료요구내용·대상·처리부서·근거법령)에 의하면, 감사범위가 특정되지 않았거나 실질적인 합목적성 감사에 해당한다고 단정할 수 없음

결론

• 피청구인은 이 사건 근거규정에 따라 청구인의 자치사무에 대하여 보고를 받고 서류·장부 등 자료를 제출받아 법령위반사항이 있는지 감사할 수 있는 적법한 권한이 있으므로, 이 사건 합동감사는 적법한 감사임. 청구인은 이 사건 합동감사로 인하여 지방자치권을 침해받았거나 침해받을 현저한 위험이 있다고 볼 수 없으므로 청구인의 심판청구는 기각하여야 함

---

참조: 헌법재판소 2009. 5. 28. 선고 2006헌라6 결정