2007헌마933 입법부작위 위헌확인

1) 쟁점

적법요건 판단

• 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원(위헌심사형)과 제68조 제1항에 의한 헌법소원(권리구제형)을 하나의 심판청구로 병합하여 제기할 수 있는지 여부
• 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 청구로서, 입법부작위(환지청구권 미규정)를 심판 대상으로 삼을 수 있는지 여부 (심판대상 적격)
• 헌법재판소법 제68조 제1항에 의한 청구로서, 구 경제자유구역법에 환지청구권을 규정하지 않은 입법부작위가 헌법소원의 대상이 되는 입법부작위에 해당하는지 여부 (입법의무 존재 여부)

본안 판단

• 각하로 본안 판단 없음

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2) 사실관계

사건개요

• 청구인은 부산·진해경제자유구역 화전지구 내 토지(부산 강서구 신호동 전 1,667㎡) 소유자임
• 부산도시공사는 구 경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 법률(이하 '구 경제자유구역법')에 근거하여 화전지구개발사업을 시행하면서 청구인에게 보상협의를 요청함
• 청구인은 산업입지 및 개발에 관한 법률(이하 '산업입지법') 제24조 제1항 제1호, 같은 법 시행령 제24조의3 제1항에 근거하여 환지신청을 하였으나, 부산도시공사는 구 경제자유구역법에 환지규정이 없다는 이유로 거부 회신함
• 청구인은 위 회신이 환지신청거부처분이라고 주장하며 취소소송을 제기하였으나(부산지방법원 2006구합1822) 소각하 판결 선고, 이에 불복하여 항소(부산고등법원 2006누5281, 당해사건) 계속 중 위헌법률심판제청신청(2007아12)을 하였으나 법원이 각하하자, 같은 해 8월 17일 이 사건 헌법소원심판을 청구함

당사자 주장

• 청구인(주위적): 구 경제자유구역법 제13조가 환지청구권을 규정하지 않은 것은 산업입지법 제24조와 비교하여 평등권(헌법 제11조 제1항) 침해
• 청구인(예비적): 헌법 제23조 제1항·제3항의 명시적 입법위임 및 헌법 해석상 환지청구권이라는 구체적 기본권이 발생하였음에도 입법자가 아무런 입법조치를 취하지 않아 재산권 침해
• 법원(위헌제청신청 각하이유): 입법부작위는 법원의 위헌법률심판제청 대상이 될 수 없음
• 이해관계인 부산도시공사: 구 경제자유구역법에는 환지규정이 없고, 실시계획 처분계획서에도 환지계획이 없으며, 법에 따른 보상절차를 통해 이 사건 토지의 소유권을 취득하였음

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3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
구 경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 법률(2002. 12. 30. 법률 제6835호) 제13조	토지수용 조항. 개발사업시행자에게 토지 등 수용권 부여, 실시계획 승인 고시 시 사업인정 고시 의제, 중앙토지수용위원회 관할, 토지보상법 준용 규정
산업입지법 제24조	사업시행자가 산업단지 내 토지소유자에게 일정 조건 하에 환지하여 줄 수 있다고 규정
헌법재판소법 제68조 제1항	공권력의 행사 또는 불행사로 인한 기본권 침해 시 헌법소원심판 청구 가능(법원 재판 제외, 보충성 요건)
헌법재판소법 제68조 제2항	위헌법률심판제청신청 기각 시 헌법소원심판 청구 가능
헌법 제23조 제3항	재산권 수용·사용·제한 및 보상은 법률로써 하되 정당한 보상 지급
헌법 제11조 제1항	평등권. 모든 영역에서 차별 금지

결정요지

(가) 청구 병합의 허용 여부

헌법재판소법에는 청구병합에 관한 명시적 규정이 없고, 같은 법 제40조에 따라 민사소송에 관한 법령이 준용됨. 헌법재판소법 제68조 제1항에 의한 헌법소원과 제68조 제2항에 의한 헌법소원은 요건과 대상은 다르나 헌법재판소라는 동일한 기관에서 재판을 받고 개인에 의한 심판청구라는 성질은 동일함. 헌법재판소 선례 중 예비적 청구를 제68조 제2항에서 제68조 제1항에 의한 청구로 변경한 예, 병합하여 심판한 예가 있고, 사건부호(헌마/헌바) 구분은 편의적인 것에 불과하며, 이를 허용하지 않을 경우 소송경제에 반하는 점 등을 고려하여, 하나의 헌법소원으로 제68조 제1항에 의한 청구와 제68조 제2항에 의한 청구를 병합하여 제기하는 것이 가능함.

(나) 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 청구 부분

헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원은 '법률'의 위헌성을 적극적으로 다투는 제도이므로 '법률의 부존재', 즉 입법부작위를 다투는 것은 그 자체로 허용되지 아니함(헌재 2000. 1. 27. 98헌바12). 다만 법률이 불완전·불충분하게 규정되었음을 근거로 법률 자체의 위헌성을 다투는 취지로 이해될 경우에는 그 법률이 당해 사건의 재판의 전제가 된다는 것을 요건으로 허용될 수 있음(헌재 2004. 1. 29. 2002헌바36 등). 청구인은 구 경제자유구역법에 환지청구권이 규정되어 있지 않은 부작위의 위헌 확인을 구하고 있는바, 제68조 제2항의 헌법소원심판제도는 국회가 제정한 법률이 헌법에 위반되는지 여부를 심사하는 것이므로 이를 심판의 대상으로 허용할 수 없어 부적법함.

(다) 헌법재판소법 제68조 제1항에 의한 청구 부분

어떠한 사항을 법규로 규율할 것인가의 문제는 특단의 사정이 없는 한 입법자의 정치적·경제적·사회적 고려 하에서 정해지는 사항이며, 입법행위의 소구청구권은 원칙적으로 인정될 수 없음. 만일 법을 제정하지 아니한 것이 위헌임을 탓하여 헌법재판소의 위헌판단을 통해 입법당국으로 하여금 입법을 강제하게 하는 것이 일반적으로 허용된다면 헌법재판소가 입법자의 지위에 갈음하게 되어 헌법재판의 한계를 벗어나게 됨.

따라서 입법부작위에 대한 헌법재판소의 재판관할권은 극히 한정적으로 인정할 수밖에 없는바, ① 헌법에서 기본권보장을 위해 법령에 명시적인 입법위임을 하였음에도 입법자가 이를 이행하지 않은 때, ② 헌법해석상 특정인에게 구체적인 기본권이 생겨 이를 보장하기 위한 국가의 행위의무 내지 보호의무가 발생하였음이 명백함에도 불구하고 입법자가 전혀 아무런 입법조치를 취하고 있지 않은 경우에만 입법부작위가 헌법소원의 대상이 됨(헌재 1989. 3. 17. 88헌마1).

헌법 제23조 제3항은 "공공필요에 의한 재산권의 수용·사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급하여야 한다."라고 규정하고 있으나, 위 헌법규정으로부터 경제자유구역법에 의하여 토지를 수용하는 경우 현금보상 외에 토지소유자에게 환지방식에 의한 보상 내지 환지청구권을 보장하는 규정을 두어야 한다는 명시적인 입법위임을 도출해 낼 수 없고, 달리 그러한 내용의 법률을 제정함으로써 피수용토지 소유자의 기본권을 보호하여야 할 입법자의 행위의무 내지 보호의무가 존재한다고 볼 근거가 없으므로, 이러한 입법의무가 있음을 전제로 한 이 부분 심판청구는 부적법함.

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4) 적용 및 결론

가. 청구 병합 적법 여부

• 법리: 헌법재판소법 제68조 제1항과 제2항에 의한 헌법소원은 동일 기관에서 재판을 받는 개인에 의한 심판청구로서 성질이 동일하고, 소송경제 등을 고려할 때 병합 제기 가능
• 포섭: 청구인은 주위적으로 제68조 제2항에 의한 청구(위헌법률심판제청신청 각하 후 제기), 예비적으로 제68조 제1항에 의한 청구를 추가보충서로 병합 제기함. 선례상 병합 심판 허용 전례 존재
• 결론: 하나의 심판청구로 양 유형의 헌법소원을 병합하여 제기하는 것 적법

나. 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 청구 부분

• 법리: 제68조 제2항 헌법소원은 법률의 위헌성을 적극적으로 다투는 제도이므로 입법부작위(법률의 부존재)를 다투는 것은 허용되지 아니함
• 포섭: 청구인의 주장 핵심은 구 경제자유구역법에 환지청구권 규정이 없는 입법부작위의 위헌 확인으로, 이는 기존 법률의 위헌성 주장이 아니라 법률의 부존재를 다투는 것임
• 결론: 심판대상 적격 없어 부적법 → 각하

다. 헌법재판소법 제68조 제1항에 의한 청구 부분

• 법리: 입법부작위가 헌법소원의 대상이 되려면 ① 헌법에 명시적인 입법위임이 있음에도 입법자가 이를 이행하지 않은 경우, 또는 ② 헌법해석상 특정인에게 구체적인 기본권이 발생하여 국가의 행위의무 내지 보호의무가 명백히 발생하였음에도 입법자가 전혀 아무런 입법조치를 취하지 않은 경우에 한정됨
• 포섭: 헌법 제23조 제3항으로부터 환지방식에 의한 보상 내지 환지청구권 보장 규정을 두어야 한다는 명시적인 입법위임을 도출할 수 없고, 달리 피수용토지 소유자의 기본권 보호를 위한 입법자의 행위의무 내지 보호의무가 존재한다고 볼 근거가 없음. 즉, 청구인이 주장하는 환지청구권 입법의무가 인정되지 않음
• 결론: 입법부작위 헌법소원의 대상이 되기 위한 요건(명시적 입법위임 또는 헌법해석상 행위의무·보호의무의 명백한 발생) 불충족 → 부적법 → 각하

최종 결론(주문)

• 이 사건 심판청구를 모두 각하함 (재판관 전원 일치 의견)

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참조: 헌법재판소 2010. 3. 25. 선고 2007헌마933 결정