2014헌마1149 ○○대학교 법학전문대학원 2015학년 모집정지처분 등 취소
1) 쟁점
적법요건 판단
- 청구인(국립대학교)이 행정소송을 제기하지 않고 바로 헌법소원심판을 청구하여 보충성 요건 충족 여부 문제됨
- 법인화되지 않은 국립대학은 영조물에 불과하고 총장은 대표자에 불과하여, 행정소송상 당사자능력이 인정되지 않는다는 것이 법원의 확립된 판례임(대법원 2009두23129, 2005두6935 등 참조)
- 따라서 행정소송을 제기하더라도 부적법 각하될 가능성이 많아 행정소송에 의한 권리구제를 받을 가능성이 없는 경우에 해당 → 보충성 예외 인정이 상당함
본안 판단
- 이 사건 모집정지가 헌법 제37조 제2항의 법률유보원칙에 반하여 대학의 자율권을 침해하는지 여부
- 이 사건 모집정지가 헌법 제37조 제2항의 과잉금지원칙에 반하여 대학의 자율권을 침해하는지 여부
- (청구인 주장의 명확성원칙 위반 주장은 별도 판단 불요 — 법학전문대학원법 제17조 위헌 여부는 심판대상이 아니고, 이 사건 모집정지 자체의 내용은 명확함)
2) 사실관계
사건 개요
- 청구인은 ○○도 소재 국립대학교이고, 피청구인(교육부장관)은 법학전문대학원의 설치·운영에 관한 사항을 주관함
- 피청구인은 2014. 5. 28. ○○대학교 총장에게 2012·2013·2014학년도 법학전문대학원 설치인가 신청서상 장학금 지급비율 미이행을 이유로 시정명령 발령
- ○○대학교 총장은 피청구인이 장학금확보율을 장학금지급률로 오해하여 시정명령을 하였다며 이행 거부
- 피청구인은 법학교육위원회 심의를 거쳐 2014. 9. 23. 2015학년도 신입생 모집정지 1명 및 2016학년도 모집정지 1명(조건부 유예)을 통지하고, 2015. 6. 19. 2016학년도 모집정지도 확정 통지함
- 청구인은 이 사건 모집정지가 대학의 자율권을 침해한다고 주장하며 2014. 12. 23. 헌법소원심판 청구
청구인 주장
- 국립대학에 대한 인가권한 및 시정명령·제재 권한의 법적 근거 없음
- 인가신청 당시 장학금 지급계획은 향후 3년간 계획에 불과한데, 그 이후 시점의 장학금지급률 저조를 이유로 처분한 것은 법적 근거 없음
- 피청구인이 장학금확보율(100.6%)을 장학금지급률로 오인하여 자의적 기준으로 시정명령·모집정지를 함 → 법률유보원칙 위반
- 법학전문대학원법 제39조 요건("정상적인 학사운영이 곤란한 경우")에 해당하지 않음에도 불구하고 모집정지를 한 것은 과잉금지원칙 위반
3) 적용법령 및 결정요지
적용법령
| 조문 | 요지 |
|---|
| 헌법 제22조 제1항 | 학문의 자유 보장 |
| 헌법 제31조 제1항 | 능력에 따라 균등하게 교육받을 권리 |
| 헌법 제31조 제4항 | 대학의 자율성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장 |
| 헌법 제37조 제2항 | 기본권 제한의 일반적 법률유보원칙 및 과잉금지원칙 |
| 법학전문대학원법 제5조 | 공립·사립대학 설립·경영자의 교육부장관 인가 요건; 국립대학 관련 설치기준 준수 의무 |
| 법학전문대학원법 제17조 제2항 | 법학전문대학원을 두는 대학의 장학금제도 등 학생에 대한 경제적 지원 의무 |
| 법학전문대학원법 제38조 | 법학전문대학원 설치 대학이 법 위반 시 교육부장관의 시정명령 권한 |
| 법학전문대학원법 제39조 | 시정명령 미이행으로 정상적인 학사운영이 곤란한 경우 학생정원 감축 또는 학생모집 정지 권한 |
| 법학전문대학원법 시행령 제2조 제1항 제11호 | 인가신청 시 향후 3년간의 재정운용계획(장학금 제도 포함) 제출 의무 |
| 고등교육법 제5조 제1항 | 교육부장관의 국립대학에 대한 지도·감독권 |
| 대학의 자율권 | 대학에 부여된 헌법상 기본권; 헌법 제31조 제4항, 제22조 제1항 근거 |
결정요지
대학의 자율권 주체 및 보호영역
- 헌법 제31조 제4항의 교육의 자주성 및 대학의 자율성은 헌법 제22조 제1항이 보장하는 학문의 자유의 확실한 보장수단으로서 대학에 부여된 헌법상 기본권인 대학의 자율권임
- 국립 서울대학교가 대학의 자율권의 주체가 될 수 있음을 인정한 바 있고(92헌마68등), 대학의 자율권은 기본적으로 대학에 부여된 기본권이나 문제되는 사안에 따라 교수·교수회도 주체가 될 수 있음(2005헌마1047등)
- 보호영역: 대학시설의 관리·운영만이 아니라 학사관리 등 전반, 즉 연구와 교육의 내용, 그 방법과 대상, 교과과정의 편성, 학생의 선발, 학생의 전형 포함
- 이 사건 모집정지는 학생 선발에 관한 대학의 자율권을 제한함
법률유보원칙 판단
- 헌법상 기본권인 대학의 자율권도 헌법 제37조 제2항의 기본권 제한의 일반적 법률유보원칙에 의하여 제한될 수 있으나, 그 제한의 방법은 원칙적으로 법률로만 가능함
- 법률유보원칙은 법률에 근거한 공권력 행사를 요청하므로, 법률의 근거가 없는 공권력 행사를 통한 기본권 제한은 법률유보원칙에 위반됨(2012헌마1029 참조)
- 피청구인이 이 사건 모집정지의 근거로 든 법학전문대학원법 제5조 제2항·제38조·제39조는 '공립 또는 사립대학의 설립·경영자'를 대상으로 하는 규정이어서, 국립대학인 청구인에게는 적용되지 않음
- 그러나 국가는 ○○대학교의 설립·경영 주체이자 법학전문대학원의 설치 주체로서 장학금제도에 관하여 관리·감독할 권한이 있고, 피청구인은 학교교육에 관한 사무를 관장하는 국가기관의 장으로서 지도·감독권에 기하여 이 사건 모집정지를 한 것이므로, 법률유보원칙에 반하여 대학의 자율권을 침해한 것으로 보기 어려움
과잉금지원칙 판단 법리
- 대학의 자율권을 제한함에는 헌법 제37조 제2항의 과잉금지원칙이 준수되어야 함(2008헌마370등 참조)
- 다만, 법학전문대학원은 교육기관으로서의 성격과 법조인 양성이라는 국가의 책무를 일부 위임받은 직업교육기관으로서의 성격을 함께 가지고, 입법자는 전문분야 자격제도 마련에 있어 광범위한 입법재량을 가지므로, 피청구인에게 부여된 재량권 역시 존중될 필요가 있어 과잉금지원칙의 요구는 다소 완화됨
4) 적용 및 결론
가. 법률유보원칙에 반하여 대학의 자율권을 침해하는지 여부
법리
- 법률유보원칙은 법률에 근거한 공권력 행사를 요청하며, 법률의 근거가 없는 공권력 행사를 통한 기본권 제한은 법률유보원칙에 위반됨
포섭
- 법학전문대학원법 제5조 제2항·제38조·제39조는 공립·사립대학 설립·경영자를 대상으로 하므로 국립대학인 청구인에게는 적용 불가 → 위 조항들은 이 사건 모집정지의 근거조항에 해당하지 않음
- 그러나 피청구인은 학교교육에 관한 사무를 관장하는 국가기관의 장으로서, 국가가 ○○대학교의 설립·경영 주체이자 법학전문대학원의 설치 주체인 이상 장학금제도에 관한 지도·감독권을 가짐
결론
- 이 사건 모집정지는 법률유보원칙에 반하여 대학의 자율권을 침해한 것으로 보기 어려움
나. 과잉금지원칙에 반하여 대학의 자율권을 침해하는지 여부
(가) 제한되는 기본권
- 대학의 자율권: 학생 선발을 포함한 학사관리 전반에 미치는 헌법 제31조 제4항·제22조 제1항 보장의 헌법상 기본권
(나) 과잉금지원칙에 의한 심사
(1) 목적의 정당성 및 수단의 적합성
- 헌법 제31조 제1항의 능력에 따라 균등하게 교육받을 권리 보장을 위하여, 법학전문대학원법 제17조 제2항은 장학금제도 등 학생 경제적 지원을 대학의 의무로 정함
- 피청구인은 법학전문대학원 설치인가 심사기준에 장학금지급률을 명시하고, 대학들이 신청서에 제출한 장학금 지급계획 이행을 요구함
- 이 사건 모집정지는 장학금 지급계획 불이행에 대한 제재를 통해 우수 법조인 양성에 차질이 없도록 하기 위한 것 → 목적의 정당성 및 수단의 적합성 인정
(2) 침해의 최소성 — 위반
- 청구인 법학전문대학원 모집정원은 40명에 불과한데 1명 모집정지는 정원의 2.5% 감축으로, 인적·물적 투자를 그에 비례하여 줄일 수 없는 사정을 고려하면 상당히 큰 불이익임
- 인가신청서상 '장학금지급률 100.6%'는 신청서 전체 맥락상 장학금확보율을 잘못 기재한 것으로 해석되며, 청구인의 의사는 최저 20% 보장, 장기적으로 60% 이상 노력, 확보율 100.6%라는 것임
- 피청구인이 100.6%를 장학금지급률로 이해했다면 학생 전원에게 전액장학금 이상을 지급하는 방안에 대해 인가심사·실사 과정에서 소명을 요구했어야 하나, 아무런 소명 요구 없이 이를 기준으로 삼은 것은 장학금확보율을 장학금지급률로 오인한 데 따른 것임
- 피청구인이 공표한 설치인가 심사기준상 전액장학생 비율 20% 이상이면 만점을 부여하도록 되어 있는데, 청구인은 초기 3년간 최고 수준의 장학금(2009학년도 85.0%, 2010학년도 78.7%, 2011학년도 80.4%)을 지급하였고 이후에도 20% 기준을 상회함(2012학년도 44.9%, 2013학년도 43.5%, 2014학년도 23.1%) → 객관적 기준 위반으로 볼 수 없음
- 법학전문대학원법 제39조는 시정명령 미이행으로 **'정상적인 학사운영이 곤란한 경우'**에 한하여 학생모집 정지를 허용하는데, 이 사건 모집정지 당시 장학금지급률 100.6% 미이행으로 정상적인 학사운영이 곤란한 정도에 이르렀다고 인정하기 부족함
- 법학전문대학원법 시행령 제2조 제1항 제11호상 '향후 3년간'의 재정운용계획 제출 의무를 부과하였으므로, 초기 3년이 지난 이후의 장학금 지급실적을 동일한 기준으로 제재하는 것은 시행령의 기간 제한에 비추어도 과도함
- 결국 피청구인은 장학금확보율을 장학금지급률로 오인한 채, 정상적 학사운영이 곤란한 사정이 있는지에 대한 고려 없이 2년간 정원의 2.5%에 해당하는 학생 모집정지라는 인적·물적 피해를 가함 → 목적 달성에 필요한 범위를 넘어선 지나친 제한임
(3) 법익의 균형성 — 위반
- 모집정원 40명 중 1명 모집정지로 인한 등록금 수입 감소 등 인적·물적 효과는 구체적이고 직접적임
- 이 사건 모집정지로 달성할 수 있는 공익의 정도가 대학의 자율권 제한에 비하여 더 크다고 보기 어려움 → 법익의 균형성 불인정
결론
- 이 사건 모집정지는 과잉금지원칙에 반하여 청구인의 대학의 자율권을 침해함
최종 결론(주문)
- 관여 재판관 전원 일치 의견으로,
- 2015학년도 신입생 1명 모집정지 부분: 이미 집행 완료된 것으로 취소가 불가능하므로 위헌임을 확인
- 2016학년도 신입생 1명 모집정지 부분: 취소
참조: 헌법재판소 2015. 12. 23. 선고 2014헌마1149 결정
