89헌마32 국가보위입법회의법 등의 위헌여부에 관한 헌법소원

1) 쟁점

적법요건 판단

• 폐지된 법률(실효된 법률 포함)이 위헌여부심판의 대상이 되는지 여부
• 국가보위입법회의법 전부가 당해 소송(면직처분무효확인청구의 소)의 재판의 전제가 되는지 여부
• 구 헌법 부칙 제6조 제3항이 재판의 전제가 되는지 여부
• 재임용된 청구인들의 권리보호이익(소의 이익) 존부

본안 판단

• 국가보위입법회의법 부칙 제4항 후단이 헌법상 공무원 신분보장 규정(구 헌법 제6조 제2항, 헌법 제7조 제2항)에 위반되는지 여부
• 소급입법에 의한 기득권 침해 및 신뢰보호 원칙 위반 여부

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2) 사실관계

사건개요

• 청구인들은 국가보위입법회의법 제정 이전 국회사무처·국회도서관 소속 공무원으로 근무하던 중, 위 법률이 1980. 10. 28. 제정·시행되면서 국가보위입법회의 사무처·도서관 소속 공무원으로 편입됨
• 청구인 중 다수는 1980. 11. 16. 국가보위입법회의 의장의 인사명령으로, 청구인 양○휘는 같은 해 11. 30. 사무처장의 인사명령으로, 청구인 김○모 등 3인은 같은 날 도서관장의 인사명령으로 각각 면직됨
• 청구인들은 국회의장을 상대로 서울고등법원에 면직처분무효확인청구의 소(88구9352, 88구9369)를 제기하고, 소송계속 중 위헌여부심판제청신청(88부157, 158)을 하였으나 1989. 2. 14. 각하됨
• 이에 헌법재판소법 제68조 제2항에 따라 1989. 2. 27. 이 사건 헌법소원심판 청구
• 청구인 장○종 외 5명을 제외한 나머지 청구인들은 1989. 6. 1. ~ 6. 20. 사이에 면직 당시의 직급으로 국회사무처·국회도서관에 재임용되어 근무 중

심판대상

• 국가보위입법회의법(1980. 10. 28. 법률 제3260호) 전부 및 부칙 제4항 후단 ("…그 소속 공무원은 이 법에 의한 후임자가 임명될 때까지 그 직을 가진다")
• 구 헌법(1980. 10. 27. 공포) 부칙 제6조 제3항 ("국가보위입법회의가 제정한 법률과 이에 따라 행하여진 재판 및 예산 기타 처분 등은 그 효력을 지속하며, 이 헌법 기타의 이유로 제소하거나 이의를 할 수 없다")

당사자 주장

• 청구인: ① 국가보위입법회의법은 입법권 없는 국가보위비상대책위원회에서 의결·공포되어 헌법 제1조·제40조 위반, ② 부칙 제4항은 공무원 신분보장 규정(구 헌법 제6조 제2항, 헌법 제7조 제2항) 위반, ③ 구 헌법 부칙 제6조 제3항은 재판청구권·청원권(헌법 제26조·제27조 제1항) 침해
• 법무부장관: ① 국가보위입법회의법은 부칙 제2항에 의해 이미 실효되어 심판대상 불가, ② 헌법규정은 헌법재판소 심판대상 불가

공권력 행사

• 국가보위입법회의법 부칙 제4항 후단의 처분적 법률에 근거한 면직 인사명령(국가보위입법회의 의장·사무처장·도서관장의 면직발령)

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3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
국가보위입법회의법(법률 제3260호) 부칙 제4항 후단	소속 공무원은 이 법에 의한 후임자가 임명될 때까지 그 직을 가진다
구 헌법(1980. 10. 27.) 제6조 제2항	공무원의 신분과 정치적 중립성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장됨
헌법 제7조 제2항	공무원의 신분과 정치적 중립성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장됨
헌법재판소법 제68조 제2항	위헌제청신청 기각 시 헌법재판소에 헌법소원 청구 가능
헌법재판소법 제41조 제1항, 제45조, 제75조 제6항	재판 전제가 되는 법률조항 위헌 결정 범위
헌법 제26조, 제27조 제1항 / 구 헌법 제25조, 제26조 제1항	청원권, 재판청구권
직업공무원제도	공무원 신분보장 + 헌법 제7조·구 헌법 제6조 근거

결정요지

(1) 폐지된 법률의 위헌심판 대상 적격

• 법률의 위헌결정에 의하여 일반적으로 효력이 상실되는 우리 법제하에서 이미 효력이 상실된 법률에 대하여 새삼 효력을 상실시킬 실익이 없다는 견해도 있으나, 폐지된 법률에 의한 권리침해가 과거의 것이라 하더라도 그 결과로 인한 국민의 법익침해와 법률상태가 재판시까지 계속되고 있는 경우 헌법소원의 권리보호이익은 존속함
• 법률은 원칙적으로 발효시부터 실효시까지 효력이 있고 그 시행 중에 발생한 사건에 적용되며, 폐지된 법률이라도 그 시행 당시 발생한 구체적 사건에는 적용될 수밖에 없으므로, 헌법재판소가 폐지 이유로 위헌심사를 거부·회피하면 법원은 위헌문제가 제기된 법률을 그대로 적용할 수밖에 없는 불합리한 결과가 발생함
• 재판의 전제성이란 당해 본안사건에 적용될 법률이고 그 법률이 위헌일 때 합헌일 때와 다른 판단(판결 주문 상이)을 할 수밖에 없는 경우를 뜻하며, 법률이 현재 시행 중인지 폐지되었는지를 의미하지 않음. 따라서 이미 폐지된 법률이라도 헌법소원심판 청구인들의 침해된 법익 보호를 위하여 법률상 이익이 현존하는 경우 심판을 하여야 함

(2) 권리보호이익(소의 이익)

• 재임용된 청구인들은 9년 전 직급으로 신규임용되어 승진 불이익, 면직처분 무효를 전제로 한 복직이 아니어서 명예회복 미비, 면직기간 중 보수·급여 등 경제적 손실 미회복
• 재임용되지 않은 청구인 장○종 외 5명은 정년 초과 등으로 재임명되지 않아 경제적 손실 등 불이익 존속
• 따라서 권리침해의 현재성이 의연 존속하여 소의 이익 인정

(3) 국가보위입법회의법 전부에 대한 재판의 전제성

• 어떤 법률관계에 적용되는 법률조항의 위헌을 주장하면서 당해 법률관계와 직접 관련 없는 법률조항 또는 법률 전체의 위헌성을 주장하는 것은 원칙적으로 허용되지 않음
• 헌법재판소도 원칙적으로 재판에 전제가 되는 법률 또는 법률조항의 위헌여부만 결정하여야 함 (헌법 제107조 제1항, 제111조 제1항 제1호, 헌법재판소법 제41조 제1항·제45조·제68조 제2항)
• 예외적으로 법률조항 위헌결정으로 당해 법률 전부를 시행할 수 없거나 위헌결정 조항과 밀접불가분의 관계에 있는 경우(헌법재판소법 제45조·제75조 제6항)에 한해 전부 또는 관계 조항 위헌결정 가능
• 국가보위입법회의법 8장 및 부칙 중 면직처분무효확인청구의 소와 관련이 있는 조문은 부칙 제4항 후단에 한함. 나머지 전부에 대해 재판의 전제성 불인정

(4) 구 헌법 부칙 제6조 제3항에 대한 재판의 전제성

• 구 헌법 부칙 제6조 제3항의 제소금지 규정은 국가보위입법회의라는 비상기관이 비상절차에 의해 제정한 법률에 헌법적 근거를 부여하고 성립의 하자를 문제 삼는 것을 예방하기 위한 비상제동장치로, 그 내용의 합헌성 여부를 다투는 것을 봉쇄하는 데 의도가 있었던 것으로는 보이지 않음
• 현행 헌법은 민주화 요구에 부응하여 반성적 견지에서 제소금지 조항을 승계하지 않았으므로, 모든 국민은 제약 없이 모든 법률에 대하여 법정절차에 의해 위헌성 유무를 따지는 것이 가능함
• 청구인들의 주된 공격대상인 국가보위입법회의법 부칙 제4항 후단의 위헌성 유무는 구 헌법 부칙 제6조 제3항에 대한 위헌여부심판을 기다릴 필요 없이 판단 가능. 따라서 구 헌법 부칙 제6조 제3항에 대한 헌법소원심판청구도 재판의 전제성 없어 부적법

(5) 국가보위입법회의법 부칙 제4항 후단의 위헌 법리

• 위 부칙 후단은 행정집행이나 사법재판을 매개하지 않고 직접 국민에게 권리·의무를 발생하게 하는 처분적 법률에 해당하며, 면직발령은 이 법률의 후속조치로서 사무적 행위에 불과함
• 직업공무원제도는 엽관제도를 지양하고 정권교체에 따른 국가작용 중단·혼란 예방, 일관성 있는 공무수행의 독자성 유지를 위하여 헌법과 법률에 의하여 공무원 신분이 보장되는 공직구조에 관한 제도임. 정치적 공무원이나 임시적 공무원은 포함되지 않으며 협의의 직업공무원에 해당하는 경우에 적용됨
• 직업공무원제도하에서 공무원의 정치적 중립과 신분보장은 중추적 요소임. 신분보장이 있음으로써 공무원은 특정정당·특정상급자를 위한 것이 아니라 국민전체에 대한 공복으로서 법에 따라 소임을 다할 수 있으며, 이는 당해 공무원의 권리·이익 보호에 그치지 않고 정치적 안정, 법치주의 이념, 공무의 합리성·전문성·연속성 보장을 위한 것임
• 헌법 제7조·구 헌법 제6조의 공무원 신분보장 규정은 직업공무원제도가 민주적·법치주의적 공직제도임을 천명하고, 정당한 이유 없이 해임당하지 않는 것을 불가결의 요건으로 하는 직업공무원제도 확립을 내용으로 하는 입법원리를 지시하며, 공무원의 신분보장이라는 본질적 내용이 침해되지 않는 범위 내라는 입법의 한계를 확정함
• 국가공무원법·지방공무원법도 이 원리를 받들어 형의 선고·징계 또는 법정 사유에 의하지 아니하고는 공무원이 그 의사에 반하여 면직당하지 않도록 하고, 직권면직 사유를 직제·정원의 개폐 또는 예산 감소 등에 의한 폐직·과원의 경우로 제한적 열거함. 조직 운영·개편상 불가피한 경우 외에는 임명권자의 자의적 판단으로 직업공무원에게 면직 등 불리한 인사조치를 할 수 없으며, 이에 어긋나는 것은 직업공무원제도의 본질적 내용을 침해함
• 소급입법의 유형 중 이미 과거에 완성된 사실·법률관계를 규율대상으로 하는 진정소급효 입법의 경우, 입법권자의 입법형성권보다 당사자가 구법질서에 기대했던 신뢰보호와 법적안정성을 위하여 특단의 사정이 없는 한 구법에 의하여 이미 얻은 자격 또는 권리를 그대로 존중할 의무가 있으며, 이것이 입법의 한계임

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4) 적용 및 결론

[쟁점 1] 폐지된 법률의 심판대상 적격 및 권리보호이익

• 법리: 폐지된 법률이라도 그 시행 당시 발생한 사건에 여전히 적용되어 재판의 전제가 되며, 법익침해가 재판시까지 계속되는 경우 권리보호이익이 존속함
• 포섭: 국가보위입법회의법은 1981. 4. 10. 폐지된 한시법이나, 면직처분무효확인청구의 소에서 부칙 제4항 후단이 재판의 전제가 됨. 재임용된 청구인들도 면직처분 무효 미전제, 승진 불이익, 면직 기간 보수·급여 경제적 손실 미회복, 재임용되지 않은 청구인들도 경제적 손실 등 불이익 존속으로 권리침해 현재성 유지
• 결론: 폐지된 법률로서 심판대상 부적격 주장 배척. 청구인 전원 권리보호이익 인정

[쟁점 2] 국가보위입법회의법 전부에 대한 재판의 전제성

• 법리: 당해 법률관계와 직접 관련 없는 법률조항 또는 법률 전체에 대한 위헌 주장은 원칙적으로 허용되지 않으며, 헌법재판소도 재판의 전제가 되는 법률조항에 한하여 위헌여부를 결정하여야 함
• 포섭: 국가보위입법회의법 전체 조문 중 면직처분무효확인청구의 소와 관련 있는 조문은 부칙 제4항 후단에 한정되며, 나머지 조문은 재판의 전제성 불인정
• 결론: 부칙 제4항 후단을 제외한 법률 전부에 대한 헌법소원심판청구는 재판의 전제성 불비로 부적법 → 각하

[쟁점 3] 구 헌법 부칙 제6조 제3항에 대한 재판의 전제성

• 법리: 재판의 전제가 되지 않는 법률 또는 헌법 조항에 대한 위헌 청구는 부적법함
• 포섭: 현행 헌법이 제소금지 조항을 승계하지 않은 이상 국가보위입법회의법 부칙 제4항 후단의 위헌성 판단은 구 헌법 부칙 제6조 제3항에 대한 위헌심판을 기다릴 필요 없이 직접 가능. 따라서 구 헌법 부칙 제6조 제3항은 재판의 전제가 되지 않음
• 결론: 이에 대한 헌법소원심판청구는 재판의 전제성 불비로 부적법 → 각하

[쟁점 4] 국가보위입법회의법 부칙 제4항 후단의 위헌 여부

• 법리: 직업공무원제도는 공무원의 신분보장을 본질적 내용으로 하며, 조직 운영·개편상 불가피한 경우 외에는 귀책사유 없는 공무원을 자의적으로 면직할 수 없음. 진정소급효 입법은 구법에 의해 이미 얻은 권리를 존중할 의무가 있어 이를 침해하는 것은 신뢰보호 원칙 위반으로 입법형성권의 한계를 벗어남

• 포섭:

  • 부칙 제4항 전단은 국회사무처와 국가보위입법회의 사무처, 국회도서관과 국가보위입법회의 도서관 간 동질성·연속성을 인정하여, 규범상 국가공무원법 제70조 제1항 제3호의 직제·정원 개폐 등 조직변경 사유가 인정되지 않음
  • 그럼에도 후단은 소속 공무원의 귀책사유 유무, 다른 공무원과의 형평성, 합리적 근거 등을 제시하지 않은 채 임명권자의 후임자 임명이라는 처분만으로 그 직을 상실하도록 규정 → 임기만료·정년까지 신분이 보장되는 직업공무원제도의 본질적 내용 침해
  • 위 법률 제정 당시 청구인들은 이미 공무원 신분을 취득·보유하고 있었으므로, 신규 법률로 기득권을 박탈하는 것은 진정소급효 입법으로서 신뢰보호 원칙 위반
  • 공무원 신분보장은 신·구 헌법이 일관하여 보장(헌법 제7조 제2항, 구 헌법 제6조 제2항)하여 온 것으로 위헌성이 명백함

• 결론: 국가보위입법회의법 부칙 제4항 후단은 헌법 제7조 제2항 및 구 헌법 제6조 제2항에 위반됨 → 위헌

[최종 주문]

• 국가보위입법회의법(1980. 10. 28. 법률 제3260호) 부칙 제4항 후단: 헌법에 위반
• 나머지 헌법소원심판청구(법률 전부 및 구 헌법 부칙 제6조 제3항 부분): 각하
• 관여재판관 전원 일치 의견

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참조: 헌법재판소 1989. 12. 18. 선고 89헌마32 결정