2001헌마605 신문업에있어서의불공정거래행위및시장지배적지위남용행위의유형및기준 제3조 제1항 등 위헌확인

1) 쟁점

적법요건 판단

• 헌법소원 대상성: 공정거래위원회 고시(행정규칙)가 헌법소원의 대상인 공권력 행사에 해당하는지 여부
• 자기관련성: 청구인 김○부(신문구독자) 및 청구인 윤○구(신문판매업자)가 각 조항에 대하여 자기관련성을 가지는지 여부
• 직접성: 집행행위의 매개 없이 이 사건 조항들이 직접 기본권을 침해하는지 여부
• 현재성: 아직 구체적 집행행위가 없는 상태에서 권리침해의 현재성이 인정되는지 여부
• 청구기간 준수 여부

본안 판단

• 신문고시 제3조 제1항 제2호가 위임입법금지원칙(위임한계 초과 여부, 재위임의 헌법적 한계 준수 여부)에 위배되는지 여부
• 동 조항이 과잉금지원칙에 위배하여 신문판매업자의 재산권을 침해하는지 여부
• 동 조항이 헌법 제119조 제1항 소정 자유경제질서 원칙에 위배되는지 여부

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2) 사실관계

사건개요

• 청구인 김○부는 신문구독자, 청구인 윤○구는 신문판매업자(신문지국 경영)
• 공정거래위원회는 공정거래법 제23조 제2항, 제3조의2 제2항 및 동 시행령 제36조 제2항, 제5조 제6항에 근거하여 신문고시(공정거래위원회 고시 제2001-7호)를 제정, 2001. 7. 1.부터 시행
• 신문고시 제3조 제1항 제1호 ~ 제3호는 신문발행업자·신문판매업자가 무가지와 경품류를 제공할 수 있는 범위를 유료신문대금의 20% 이하로 제한하고, 제10조 제1항·제2항은 시장지배적 신문발행업자의 가격결정 및 약탈적 가격설정 행위를 금지함
• 청구인들은 위 조항들이 모법의 위임범위를 벗어나고 헌법 제119조 제1항, 제23조 제1항, 제37조 제2항에 위배된다고 주장하며 2001. 8. 29. 헌법소원 심판청구

당사자 주장

• 청구인: 신문고시 이 사건 조항들은 공정거래법의 입법목적(경쟁촉진)과 반대로 신문업자간 경쟁을 억지·방해하므로 모법 위임범위를 벗어났고, 헌법 제119조 제1항의 자유경제질서, 재산권(제23조 제1항), 기본권 제한의 한계(제37조 제2항)에 위배됨
• 피청구인(공정거래위원회): 신문고시는 행정규칙으로서 헌법소원 대상 아님; 청구인 김○부는 자기관련성 없고, 청구인 윤○구는 구체적 집행이 없어 현재성 없으며 구체적 행정처분이 있어야 직접 침해 가능; 신문시장의 과당경쟁 규제를 위한 최소한의 공익적 규제로 과잉금지원칙에 위배되지 않음

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3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
신문고시 제3조 제1항 제2호	신문판매업자가 독자에게 1년간 제공하는 무가지·경품류 합계가 유료신문대금의 20% 초과 시 불공정거래행위(부당한 고객유인)에 해당
신문고시 제10조 제1항·제2항	시장지배적 신문발행업자의 현저한 고가 판매가격 결정(제1항), 지나치게 낮은 가격 공급으로 경쟁사업자 배제 우려 행위(제2항) 금지
공정거래법 제23조 제1항·제2항	불공정거래행위(7가지 유형) 금지; 유형·기준은 대통령령으로 정함
공정거래법 제3조의2 제1항·제2항	시장지배적사업자 남용행위 금지(5가지 유형); 유형·기준은 대통령령으로 정함
공정거래법 시행령 제36조 제2항	공정거래위원회는 특정분야·특정행위에 적용하기 위한 불공정거래행위 세부기준을 고시로 정할 수 있음
공정거래법 시행령 제5조 제6항	남용행위의 세부적 유형 및 기준을 공정거래위원회가 고시할 수 있음
헌법 제119조 제1항·제2항	경제질서는 개인과 기업의 경제상 자유와 창의 존중을 기본으로 함(제1항); 국가는 시장지배와 경제력 남용 방지를 위해 경제 규제·조정 가능(제2항)
헌법 제23조 제1항	재산권 보장
헌법 제37조 제2항	기본권은 국가안전보장·질서유지·공공복리를 위해 필요한 경우에 한하여 법률로 제한 가능; 본질적 내용 침해 금지
헌법 제75조	법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임한 사항에 관하여 대통령령 발령 가능 — 위임입법의 한계 규정

결정요지

(1) 적법요건 판단

헌법소원 대상성

• 행정규칙은 행정조직 내부에서만 효력을 갖고 대외적 구속력이 없어 원칙적으로 헌법소원 대상이 아님
• 다만, 법령의 직접적 위임에 따라 수임행정기관이 법령 시행에 필요한 구체적 사항을 정한 경우, 제정형식이 고시·훈령·예규 등 행정규칙이더라도 상위법령의 위임한계를 벗어나지 않는 한 상위법령과 결합하여 대외적 구속력을 갖는 법규명령으로 기능하므로 헌법소원의 대상이 될 수 있음
• 이 사건 신문고시는 공정거래법·동 시행령의 위임에 따라 법령 내용을 보충하는 구체적 사항을 정한 경우에 해당하여 상위법령과 결합하여 일반 국민에 대한 대외적 구속력을 가지는 법규명령적 성격을 함께 가짐 → 헌법소원 대상성 인정

자기관련성

• 청구인은 공권력 작용에 대하여 스스로 법적으로 관련되어야 함; 자기관련성 판단은 법의 목적 및 실질적 규율대상, 제한·금지가 제3자에게 미치는 효과나 진지성의 정도 등을 종합적으로 고려하여야 함; 단순히 간접적·사실적·경제적 이해관계만으로는 자기관련성 불인정
• 청구인 김○부: 이 사건 조항들은 신문발행업자·신문판매업자를 규율대상으로 하므로, 신문구독자인 동 청구인은 무가지·경품을 공급받지 못하거나 신문대금에 영향을 받는 정도의 간접적·사실적·경제적 이해관계만 존재 → 자기관련성 불인정
• 청구인 윤○구: 신문고시 제3조 제1항 제1호·제3호, 제10조 제1항·제2항은 신문발행업자를 규율대상으로 하므로 신문판매업자인 동 청구인은 이들 조항과 간접적·사실적·경제적 이해관계만 존재 → 자기관련성 불인정; 신문고시 제3조 제1항 제2호는 신문판매업자의 무가지·경품류 공급을 직접 제한하는 조항이므로 동 조항에 대하여는 자기관련성 인정

직접성

• 기본권침해의 직접성이란 집행행위에 의하지 않고 법률 또는 기타 입법작용 그 자체에 의하여 자유의 제한, 의무의 부과, 권리 또는 법적 지위의 박탈이 생긴 경우를 뜻함
• 국민에게 행위금지의무를 부과하는 법규정 위반 시 형벌·행정벌을 부과하는 경우, 그 형벌·행정벌의 부과를 직접성에서 말하는 집행행위라고는 할 수 없음; 국민은 별도의 집행행위를 기다릴 필요 없이 제재 근거 법률의 시행 자체로 행위금지의무를 직접 부담함
• 이 사건 조항들은 공정거래법 위반 시 과징금·형사벌의 대상이 되는 행위의 유형·기준을 설정한 것으로, 신문고시 시행 자체에 의하여 즉시 행위금지의무를 직접 부담하게 됨 → 직접성 인정

현재성

• 기본권침해가 장래에 발생하더라도 그 침해가 틀림없을 것으로 현재 확실히 예측된다면 침해의 현재성 인정
• 신문고시는 2001. 7. 1.부터 시행 중이고, 아직 제재를 가한 사실이 없더라도 규율대상자는 이를 준수하여야 하므로 현재성 인정

청구기간

• 신문고시는 2001. 7. 1. 시행, 심판청구는 같은 해 8. 29. 제기 → 60일 이내 제기로 청구기간 준수

(2) 본안 판단 — 위임입법금지원칙 위배 여부

위임입법의 헌법적 한계

• 법치주의 원리는 국가권력행사의 예측가능성 보장을 위해 그 주체·방법·범위를 법률로 규정할 것을 요구하며, 위임입법을 허용하더라도 법규명령의 내용이 수권법률로부터 예견가능하여야 함; 형벌·행정제재와 관련된 경우 요건이 더욱 엄격함
• 헌법 제75조는 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임한 사항에 관해서만 대통령령 발령을 허용함; 다만 예측가능성의 유무는 당해 특정조항 하나만이 아니라 관련 법조항 전체를 유기적·체계적으로 종합 판단하여야 함
• 공정거래법 제23조 제1항에서 불공정거래행위 행위유형을 예시하고 제2항에서 유형·기준을 대통령령으로 정하도록 위임하였으므로, 동 시행령 제36조 제2항이 세부기준을 공정거래위원회 고시로 재위임한 것은 수권법률로부터 내용의 대강을 예측할 수 있고 위임입법의 한계를 초과하지 아니함

재위임의 헌법적 한계

• 법률에서 위임받은 사항을 전혀 규정하지 않고 재위임하는 것은 이위임금지(履委任禁止)의 법리에 반하며, 재위임에 의한 부령의 경우에도 위임에 의한 대통령령에 가해지는 헌법상 제한이 당연히 적용됨; 위임받은 사항에 관하여 대강을 정하고 특정사항을 범위를 정하여 하위법령에 재위임하는 경우에만 허용됨
• 공정거래법 시행령 제36조 제1항 [별표]에서 일반 불공정행위 유형·기준을 상세히 구체화한 후, 특정분야 또는 특정행위에 적용하기 위한 세부기준만을 공정거래위원회 고시에 재위임하고 있으므로 재위임의 헌법적 한계를 준수함

(3) 본안 판단 — 과잉금지원칙 위배 여부 (신문고시 제3조 제1항 제2호)

법리: 헌법 제37조 제2항에 따라 공공복리를 위해 재산권을 제한하는 입법도 재산권의 본질적 내용을 침해하거나 과잉금지원칙에 저촉되면 헌법위반임

(가) 입법목적의 정당성 신문업의 특수한 과당경쟁상황에서 우월적 지위를 가진 신문공급업자의 경제력 남용을 금지하여 가격과 경쟁의 기능을 유지·촉진하는 것이 입법목적임 → 헌법상 추구할 수 있는 정당한 공익이고, 과거 과당경쟁 사례에서 현실적 필요성도 인정됨

(나) 수단의 적합성 신문 구독자 확대의 정도(正道)는 내용의 질 향상이나, 신문시장의 특성상 무가지 살포·경품 제공을 통한 과당경쟁이 심화되어온 경험에 비추어, 무가지 살포와 경품류 제공에 일정한 제한을 가하는 것이 건전한 경쟁 회복을 위하여 필요하고 적절한 수단임

(다) 침해의 최소성

• 무가지 20% 제한 비율은 1996년 이래 시행된 신문협의 자율규약(경품 전면금지·무가지 20% 제한)을 기초로 다소 완화하여 정한 것임
• "경품류제공에관한불공정거래행위의유형및기준"은 거래가액의 10% 초과 경품 제공을 부당한 고객유인행위로 규정하는데, 이 사건 조항은 무가지·경품류 합산 20%를 허용하므로 경품류 운용제한을 오히려 완화한 측면이 있음
• 무가지 활용을 완전히 봉쇄한 것이 아니라 유가지 5부당 1부(20%)의 비율로 상당한 정도의 예비지 활용을 허용함
• → 입법목적 달성을 위하여 필요한 최소한의 제한에 해당함

(라) 법익의 균형성

• 침해되는 사익: 신문판매업자가 무가지를 활용하고 구독자에게 경품을 제공하는 데 있어서의 사업활동의 자유 및 재산권 행사의 자유
• 보호되는 공익: 신문업계 과당경쟁 완화와 신문판매·구독시장 경쟁질서 정상화, 민주사회에서 신문의 공적 기능(신속·정확한 정보제공 및 올바른 여론형성) 유지; 아울러 무가지 살포·경품 제공이 신문 구독강요로 흐를 위험을 억제하여 일반 국민의 자유로운 신문선택권 보호
• 보호되는 공익이 침해되는 사익보다 크므로 법익 균형을 도모하고 있음 → 과잉금지원칙에 위배되지 않음

(4) 자유경제질서 원칙 위배 여부

• 헌법 제119조 제1항은 자유시장 경제질서를 기본으로 선언하면서, 제2항은 시장지배와 경제력 남용 방지를 위한 경제규제·조정의 헌법적 근거를 제공함; 우리 헌법은 자유시장 경제질서를 기본으로 하면서 사회국가원리를 수용하여 실질적 자유와 평등을 아울러 달성하려는 것을 근본이념으로 함
• 이 사건 조항에 의한 신문판매업자에 대한 규제는 신문업에 있어서의 시장지배와 경제력 남용 방지를 위한 경제적 규제로서 헌법 제119조 제2항에 의하여 정당화될 수 있으므로 헌법 제119조 제1항을 포함한 헌법의 경제질서조항에 위반되지 않음

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4) 적용 및 결론

쟁점 1 — 헌법소원 대상성

• 법리: 행정규칙은 원칙적으로 헌법소원 대상이 아니나, 법령의 직접적 위임에 따른 수임행정기관의 구체적 사항 규정이 상위법령과 결합하여 대외적 구속력을 갖는 경우 법규명령적 성격을 인정하여 헌법소원 대상이 됨
• 포섭: 이 사건 신문고시는 공정거래법·동 시행령의 위임에 따라 신문업 분야 불공정거래행위의 유형과 기준을 구체화하여 일반 국민에 대한 대외적 구속력을 가지는 법규명령적 성격을 가짐
• 결론: 헌법소원 대상성 인정

쟁점 2 — 자기관련성 (청구인 김○부)

• 법리: 간접적·사실적·경제적 이해관계만으로는 자기관련성 불인정
• 포섭: 이 사건 조항들은 신문발행업자·신문판매업자를 규율대상으로 하며, 신문구독자인 김○부는 무가지·경품을 받지 못하거나 신문대금에 경미하게 영향을 받는 간접적·사실적·경제적 이해관계만 존재하여 스스로 법적으로 관련되었다고 할 수 없음
• 결론: 자기관련성 불인정 → 각하

쟁점 3 — 자기관련성 (청구인 윤○구)

• 법리: 법의 목적·실질적 규율대상·효과의 진지성 등을 종합 고려; 간접적·사실적·경제적 이해관계만으로는 불인정
• 포섭: 제3조 제1항 제1호·제3호, 제10조 제1항·제2항은 신문발행업자를 규율대상으로 하므로 신문판매업자 윤○구는 간접적·경제적 이해관계만 존재 → 자기관련성 불인정; 제3조 제1항 제2호는 신문판매업자의 무가지·경품류 공급을 직접 제한하는 조항이므로 동 조항에 대하여는 자기관련성 인정
• 결론: 제3조 제1항 제2호에 대하여만 적법요건 충족; 나머지 조항에 대한 청구는 각하

쟁점 4 — 직접성·현재성·청구기간

• 법리: 행위금지의무를 부과하는 법규정의 시행 자체로 직접 의무를 부담하므로 형벌·행정벌 부과는 집행행위가 아님; 현재 확실히 예측되는 침해는 현재성 인정
• 포섭: 이 사건 조항들은 시행 자체로 즉시 행위금지의무를 부과하므로 직접성 인정; 신문고시가 현재 시행 중이므로 현재성 인정; 시행 후 60일 이내 청구로 청구기간 준수
• 결론: 제3조 제1항 제2호에 대한 청구인 윤○구의 청구는 적법요건 모두 충족

쟁점 5 — 위임입법금지원칙 위배 여부

• 법리: 법치주의 원리상 위임입법은 수권법률로부터 내용의 대강을 예측할 수 있어야 함; 재위임은 위임받은 사항에 관하여 대강을 정한 후 특정사항을 범위를 정하여 하위법령에 재위임하는 경우에만 허용됨
• 포섭: 공정거래법 제23조 제1항의 불공정거래행위 유형 예시·제2항의 대통령령 위임·시행령 별표의 구체화를 통해 세부기준의 대강을 예측 가능하고, 시행령은 불공정행위 유형·기준 대강을 정한 후 특정분야 세부기준만을 공정거래위원회 고시에 재위임하므로 위임·재위임의 헌법적 한계 준수
• 결론: 위임입법금지원칙 위배 없음

쟁점 6 — 과잉금지원칙 위배 여부 (신문고시 제3조 제1항 제2호)

(가) 제한되는 기본권

• 신문판매업자의 사업활동의 자유 및 재산권(헌법 제23조 제1항)

(나) 과잉금지원칙에 의한 심사

• (1) 목적의 정당성: 신문업의 과당경쟁상황에서 우월적 지위를 가진 신문공급업자의 경제력 남용 금지, 가격과 경쟁의 기능 유지·촉진 → 헌법상 정당한 공익이고 현실적 필요성 인정

• (2) 수단의 적합성: 무가지 살포·경품 제공을 통한 과당경쟁이 심화되어온 경험에 비추어 무가지·경품류 제공에 일정한 제한을 가하는 것이 건전한 경쟁 회복을 위하여 필요하고 적절한 수단임

• (3) 침해의 최소성: 1996년 자율규약(경품 전면금지·무가지 20% 제한)보다 완화된 기준; 일반 경품류 고시(10% 제한)와 비교하여 오히려 완화된 측면; 무가지를 유가지 5부당 1부(20%) 허용하므로 완전 봉쇄가 아님 → 최소한의 제한

• (4) 법익의 균형성: 침해 사익(무가지 활용·경품 제공 관련 사업활동 자유·재산권)보다 보호 공익(신문업계 과당경쟁 완화, 신문의 공적 기능 유지, 신문구독자의 자유로운 신문선택권 보호)이 더 크므로 균형 도모

• 결론: 과잉금지원칙 위배 없음 → 청구인 윤○구의 신문고시 제3조 제1항 제2호에 대한 청구 기각

쟁점 7 — 자유경제질서 원칙 위배 여부

• 법리: 헌법 제119조 제1항의 자유시장 경제질서와 제2항의 시장지배·경제력 남용 방지를 위한 경제규제·조정의 헌법적 근거가 병존함
• 포섭: 이 사건 조항에 의한 신문판매업자 규제는 신문업에서의 시장지배와 경제력 남용 방지를 위한 경제적 규제로서 헌법 제119조 제2항에 의하여 정당화됨
• 결론: 헌법 제119조 제1항을 포함한 경제질서조항에 위반되지 않음

최종 결론 (주문)

• 신문고시 제3조 제1항 제2호에 대한 청구인 윤○구의 청구: 기각
• 청구인 김○부의 청구 전부 및 청구인 윤○구의 나머지 청구부분(제3조 제1항 제1호·제3호, 제10조 제1항·제2항): 각하
• 관여 재판관 전원 일치 의견

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참조: 헌법재판소 2002. 7. 18. 선고 2001헌마605 결정