92헌마264 부천시담배자동판매기설치금지조례 제4조 등 위헌확인

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1) 쟁점

적법요건 판단

• 조례 자체에 의한 직접적 기본권침해 인정 여부 (자기관련성·현재성·직접성)
• 행정쟁송 미경유에 따른 보충성 결여 여부

본안 판단

• 이 사건 조례들이 위임입법 한계를 벗어난 것인지 여부 (담배사업법·시행규칙과의 관계)
• 직업선택의 자유(직업수행의 자유) 침해 여부 — 과잉금지원칙 위배 여부
• 평등권 침해 여부
• 소급입법에 의한 재산권 박탈 여부 (헌법 제13조 제2항)
• 법률이 아닌 조례에 의한 재산권 제한의 위헌 여부 (헌법 제23조 제1항)

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2) 사실관계

사건개요

• 청구인들은 부천시 및 서울 강남구에서 담배자동판매기(이하 "자판기")를 이용하여 담배소매업을 영위하는 자들임
• 부천시는 부천시 담배자동판매기설치금지조례(조례 제1197호)를 1992. 8. 12. 공포·시행하고, 강남구는 강남구 담배자동판매기설치금지조례(조례 제207호)를 같은 해 10. 16. 공포·시행함
• 이 사건 조례들은 각 해당 지역 전역에서 자판기 설치를 원칙적으로 금지(성인출입업소 내 예외 허용)하고, 부칙 제2항에서 시행 전 설치된 자판기를 시행일로부터 3개월 이내에 철거하도록 규정함
• 청구인들은 이 사건 조례들이 위임입법 한계 일탈, 직업선택의 자유·평등권·재산권 침해, 소급입법 금지 위반을 이유로 헌법소원심판을 청구함

침해의 원인이 되는 공권력 행사

• 부천시조례 제4조 및 부칙 제2항, 강남구조례 제4조 및 부칙 제2항 (조례 규정 자체)

당사자 주장 요지

• 청구인: ① 담배사업법에 위임근거 없이 시행규칙이 조례에 재위임한 것은 위임입법 한계 일탈; ② 전지역 설치금지는 과잉금지원칙 위반으로 직업선택의 자유 본질적 내용 침해; ③ 타 지역·타 업종과의 불합리한 차별로 평등권 침해; ④ 조례로 재산권 제한은 헌법 제23조 위반; ⑤ 기존 설치 자판기 철거 강제는 소급입법에 의한 재산권 박탈
• 부천시장·강남구청장: ① 청구인들에게 자기관련성·직접성 부존재, 행정쟁송 미경유로 보충성 결여; ② 담배사업법 제16조·시행규칙 제11조에 근거한 적법한 위임; ③ 성인출입업소 내 허용으로 과잉금지원칙 미위반; ④ 지역별 규제 차이는 자치입법권 인정의 당연한 결과; ⑤ 부칙 경과조치는 소급입법 아님

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3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
헌법 제117조 제1항	지방자치단체는 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정(조례) 제정 가능
지방자치법 제15조	조례 제정 가능, 단 주민의 권리제한·의무부과·벌칙에는 법률의 위임 필요
담배사업법 제16조 제4항	소매인의 지정기준 기타 지정에 관하여 필요한 사항은 재무부령으로 정함
담배사업법시행규칙 제11조 제1항 별표 2	청소년 보호를 위하여 지방자치단체가 조례로 정하는 장소에는 자동판매기 설치 제한 가능
헌법 제15조	직업선택의 자유 (모든 국민은 직업선택의 자유를 가짐)
헌법 제37조 제2항	국민의 자유·권리는 필요한 경우 법률로 제한 가능, 과잉금지원칙 준수 의무
헌법 제11조 제1항	평등권 (모든 국민은 법 앞에 평등)
헌법 제13조 제2항	소급입법에 의한 재산권 박탈 금지
헌법 제23조 제1항	재산권 보장, 내용과 한계는 법률로 정함
미성년자보호법 제4조 제1항	연초 판매업자는 미성년자에게 그가 끽용할 것을 알고 판매·공여 금지

결정요지

(가) 적법요건 판단

• 조례는 지방자치단체가 자치입법권에 근거하여 지방의회 의결을 거쳐 제정한 법규이므로, 조례 자체로 기본권을 침해받은 자는 조례에 대한 헌법소원을 제기할 수 있음
• 이 사건 심판대상규정은 기존 담배소매인인 청구인들에게도 추가 자판기 설치를 금지하고 기설치 자판기를 철거하도록 하므로, 별도의 집행행위를 기다리지 않고 바로 자유를 제한하고 의무를 부과함 → 자기관련성·현재성·직접성 모두 충족
• 조례 자체의 효력을 직접 다투는 것을 소송물로 하여 일반법원에 구제를 구할 수 있는 절차가 없으므로 보충성 원칙에 반하지 않음 → 적법한 심판청구

(나) 위임입법 한계 관련

• 조례제정권자인 지방의회는 선거를 통한 민주적 정당성을 지닌 주민 대표기관이고, 헌법이 지방자치단체에 포괄적 자치권을 보장하는 취지에 비추어, 조례에 대한 법률의 위임은 법규명령에 대한 위임과 달리 구체적으로 범위를 정할 필요 없이 포괄적 위임으로 족함
• 담배사업법 제16조 제4항 → 재무부령 제정 수권, 담배사업법시행규칙 제11조 제1항 별표 2 → 조례에 의한 장소적 설치제한 허용으로 위임 근거 존재
• 이 사건 조례들은 자판기의 전면적 설치금지가 아니라 성인출입업소 내 설치는 허용하므로, 특별한 사정 없는 한 위임 한계를 벗어나지 않음

(다) 직업수행의 자유 침해 여부 — 과잉금지원칙

• 직업수행의 자유는 직업결정의 자유에 비해 침해 정도가 작아 공익상의 이유로 비교적 넓은 규제가 가능하나, 헌법 제37조 제2항의 과잉금지원칙은 조례입법에 의한 기본권 제한 경우에도 준수되어야 함
• 자판기는 구입자 식별이 곤란하여 청소년의 담배 구입 방지가 어렵고, 익명성·비노출성으로 심리적 구입 용이성을 높이며, 주야 구분 없이 구입 가능하고, 청소년 흡연유발효과가 큼 → 미성년자보호법의 취지를 몰각시킴
• 성인출입업소 외 모든 장소에서 자판기 설치·사용을 제한하지 않는 한 규제의 실효성이 의문시되고 미성년자보호법의 취지를 관철하기 어려움 → 청소년 보호를 위한 자판기 설치 제한은 반드시 필요하고, 이로 인한 직업수행의 자유 제한은 법익형량상 감수되어야 함
• 과잉금지원칙 위반으로 직업선택의 자유를 침해하였다고 볼 수 없음

(라) 평등권 침해 여부

• 조례에 의한 규제가 지역 여건·환경에 따라 다르게 나타나는 것은 헌법이 지방자치단체의 자치입법권을 인정한 이상 당연히 예상되는 불가피한 결과이므로, 타 지역 주민과의 규제 차이는 평등권 침해 아님
• 담배의 특수성과 청소년 보호의 필요성을 고려한 담배소매인에 대한 특별 규제는 합리성이 인정되어 자의적 차별이라 할 수 없음 → 평등권 침해 없음

(마) 소급입법에 의한 재산권 박탈 여부 등

• 부칙 제2항은 조례 시행일 이전의 자판기 설치·사용에는 규율하는 바가 없고, 장래를 향하여 존치·사용만을 규제하므로 법적 효과가 시행일 이전에 미치지 않음 → 헌법 제13조 제2항 소급입법 해당 안 됨
• 신뢰보호원칙·법적 안정성 측면: 조례 시행 전 적법 설치 자판기에 대한 3개월 이내 철거 강제가 신뢰보호원칙·법적 안정성에 반하는지 검토 → 청소년 보호라는 공익의 필요성, 3개월의 유예기간 부여로 처분경로 모색 등 경제적 손실 최소화 배려가 있음 → 신뢰보호와 법적 안정성을 외면하여 법치주의에 어긋난다고 볼 수 없음
• 조례에 의한 재산권 제한: 법률의 위임에 의해 제정된 조례의 경우 위임 한계를 벗어나지 않는 한 조례로도 재산권 제한 가능 → 헌법 제23조 제1항 위반 아님

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4) 적용 및 결론

① 적법요건

• 법리: 조례 자체에 의한 직접적 기본권 침해의 경우 집행행위의 매개 없이 직접성 충족; 조례 효력을 직접 다투는 일반법원 구제절차 부존재 시 보충성 예외
• 포섭: 이 사건 심판대상규정은 기존 담배소매인인 청구인들에게 추가 자판기 설치 금지 및 기설치 자판기 철거 의무를 집행행위 없이 직접 부과함 → 자기관련성·현재성·직접성 충족; 조례 효력 자체를 다투는 일반법원 절차 부존재 → 보충성 예외 해당
• 결론: 심판청구 적법

② 위임입법 한계 일탈 여부

• 법리: 조례에 대한 법률의 위임은 포괄적 위임으로 족함
• 포섭: 담배사업법 제16조 제4항 → 시행규칙 제정 수권, 시행규칙 제11조 제1항 별표 2 → 조례에 의한 자판기 설치 장소 제한 허용으로 위임 근거 존재; 성인출입업소 예외 허용으로 전면금지 아님 → 위임 한계 미이탈
• 결론: 위임입법 한계 위반 없음

③ 직업수행의 자유 침해 여부

(가) 제한되는 기본권

• 직업선택의 자유 중 직업수행의 자유(영업의 자유) — 헌법 제15조
• 자판기를 통한 담배판매라는 영업수단 규제로 직업수행의 자유 제한 소지 있음

(나) 과잉금지원칙에 의한 심사

• (1) 목적의 정당성: 담배의 청소년 건강에 대한 결정적 해독, 흡연이 음주·약물남용·청소년 범죄로 이어질 우려 등을 감안한 청소년 보호 목적 — 정당함
• (2) 수단의 적합성: 자판기는 구입자 식별 곤란, 익명성·비노출성으로 심리적 구입 용이, 주야 구분 없이 구입 가능, 흡연유발효과 큼 → 자판기 설치 제한이 청소년 보호에 적합한 수단
• (3) 침해의 최소성: 성인출입업소 외 모든 장소에서 제한하지 않는 한 실효성이 의문시되고 미성년자보호법 취지 관철 곤란 → 전지역 원칙 금지(성인출입업소 예외)가 필요 최소한의 수단
• (4) 법익의 균형성: 직업수행의 자유 제한(상대적으로 침해 정도 작음) vs. 청소년 보호(공익) → 법익형량상 청소년 보호의 공익이 우월하여 감수되어야 할 제한
• 결론: 과잉금지원칙 위반 없음 → 직업선택의 자유 침해 없음

④ 평등권 침해 여부

• 법리: 자치입법권 인정에 따른 지역별 규제 차이는 불가피한 결과; 합리적 이유 있는 차별은 평등권 침해 아님
• 포섭: 지역별 조례 규제 차이는 자치입법권 인정의 당연한 결과; 담배의 특수성·청소년 보호 필요성에 따른 담배소매인 특별 규제는 합리성 인정 → 자의적 차별 아님
• 결론: 평등권 침해 없음

⑤ 소급입법에 의한 재산권 박탈 여부 및 신뢰보호원칙

• 법리: 헌법 제13조 제2항은 법적 효과가 시행일 이전에 미치는 소급입법을 금지; 신뢰보호원칙 위반 여부는 기존 신뢰 보호 필요성·법적 안정성 요청과 조례로 달성하는 공익목적 형량으로 판단
• 포섭: 부칙 제2항은 시행일 이전 행위에 규율 없이 장래를 향해 존치·사용만 규제 → 소급입법 아님; 3개월 유예기간 부여로 처분경로 모색 등 경제적 손실 최소화 배려 → 신뢰보호·법적 안정성 외면이라 볼 수 없음; 조례가 법률의 위임에 의한 경우 위임 한계 내에서 재산권 제한 가능 → 헌법 제23조 제1항 위반 아님
• 결론: 소급입법 금지·신뢰보호원칙·재산권 조항 모두 위반 없음

최종 결론(주문)

• 청구인들의 심판청구를 모두 기각함 (재판관 전원 일치)

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참조: 헌법재판소 1995. 4. 20. 선고 92헌마264 결정