[표준] 310. 권력적 사실행위의 대상적격: 헌법재판소 1993. 7. 29. 선고 89헌마31 결정

89헌마31 공권력 행사로 인한 재산권침해에 관한 헌법소원

1) 쟁점

적법요건 판단

이 사건 공권력 행사(대통령-재무부장관-제일은행장 경유의 국제그룹해체 조치)가 헌법재판소법 제68조 제1항 소정의 헌법소원 대상인 공권력 행사에 해당하는지
청구인에 대한 자기관련성·직접성이 존재하는지
민사소송이 선행 권리구제절차(보충성)에 해당하는지
청구기간(180일, 60일) 준수 여부 및 정당한 사유 존부
이미 종료된 기본권침해에 대한 심판의 필요성(권리보호이익)

본안 판단

법률적 근거 없는 공권력의 사영기업 경영권 개입이 헌법 제119조 제1항, 제126조, 제11조를 위반하여 기업활동의 자유 및 평등권을 침해하는지

2) 사실관계

사건개요

청구인은 주식회사 국제상사를 주력기업으로 20여 개 계열사를 둔 국제그룹 창업자로서 계열사 주식을 소유
재무부장관은 1985. 2. 7. 대통령에게 국제그룹 존속(제1안)·전면해체(제2안)를 보고하였고, 대통령은 제2안(전면해체)을 채택
1985. 2. 11. 인수업체(한일합섬, 극동건설, 동국제강) 선정이 대통령 결재로 확정됨
1985. 2. 13.부터 제일은행이 국제그룹 계열사 자금관리에 착수하고, 청구인으로부터 처분위임장 등 징구
1985. 2. 21. 재무부가 작성한 보도자료에 의거하여 제일은행 명의로 국제그룹 전면해체가 언론에 발표됨
제일은행이 1985. 2. 5. 자율적으로 수립한 기업정상화 금융지원계획은 백지화됨
해체과정에서 주거래은행은 기본방침 확정·인수업체 내정·보도자료 작성 등 주요 의사결정 과정에서 배제되고 사후 통보·순응에 그침
공권력 개입 사실은 1989. 1. 31. 대검찰청 5공비리수사 발표로 공식 확인됨
청구인은 1989. 2. 27. 헌법소원심판 청구

침해의 원인이 되는 공권력 행사

재무부장관이 대통령에 보고·지시를 받아 행한 국제그룹 전면해체 기본방침 결정, 인수업체 선정, 제일은행장에 대한 자금관리 착수·처분위임장 징구 지시, 제일은행 명의 언론발표 지시 등 일련의 권력적 사실행위

당사자 주장

청구인: 공권력의 일방적 주도에 의한 해체이며, 재산권(주식) 및 평등권·기업활동의 자유 침해. 민사소송은 주식매매계약 효력 다툼으로서 공권력 행사 자체에 대한 구제절차가 아님. 안 날은 공권력 개입이 공식 확인된 시점임
피청구인: 행정청 내부지시 또는 행정지도에 불과하여 헌법소원 대상이 아님. 직접성 없음. 민사소송이 선행 구제절차임. 청구기간(180일·60일) 도과. 국제그룹은 재생불능 부실기업이었고 해체는 불가피한 정책 결정임

3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
헌법 제11조	평등권, 자의금지원칙의 근거
헌법 제119조 제1항 (제5공화국 헌법 제120조 제1항)	대한민국 경제질서는 개인과 기업의 경제상의 자유와 창의를 존중함을 기본으로 함 (시장경제원리, 기업자유)
헌법 제126조 (제5공화국 헌법 제127조)	국방상 또는 국민경제상 긴절한 필요로 인하여 법률이 정하는 경우를 제외하고는 사영기업을 국유·공유로 이전하거나 그 경영을 통제·관리할 수 없음 (사영기업 경영권 불간섭 원칙)
헌법재판소법 제68조 제1항	공권력의 행사 또는 불행사로 헌법상 보장된 기본권을 침해받은 자는 헌법소원심판 청구 가능
헌법재판소법 제69조 제1항	헌법소원 청구기간: 사유 있음을 안 날부터 60일, 사유 있은 날부터 180일
헌법재판소법 제40조 제1항	행정소송법을 헌법소원심판에 준용
행정소송법 제20조 제2항 단서	정당한 사유가 있는 경우 제소기간 도과 허용
기업활동의 자유	사영기업의 생성·발전·소멸·정리청산은 기업의 자율에 맡겨진 자유, 헌법 제119조 제1항·제126조 근거
평등권	법률상 무권한의 자의적 공권력 행사로 인해 자의적·차별적 대우를 받지 않을 권리, 헌법 제11조 근거

결정요지

(적법요건 판단)

공권력 행사 해당 여부: 대통령→재무부장관→제일은행장으로 이어지는 내부지시 부분(해체·인수업체 결정 지시 등)은 대외적 효력 없는 상급관청의 하급관청에 대한 내부지시로서 독자적 헌법소원 대상적격을 갖추기 어려우나, 일련의 공권력 행사과정의 일부로 흡수하여 판단. 재무부장관이 제일은행장에 대하여 한 해체준비착수지시 및 언론발표지시는 상급관청의 하급관청에 대한 지시가 아니고, 비권력적 행정지도의 한계를 초과한 것으로서, 형식적으로는 사법인인 주거래은행의 행위이나 그 실질이 공권력의 힘으로 재벌기업의 해체라는 사태변동을 일으키는 권력적 사실행위에 해당하여 헌법재판소법 제68조 제1항 소정의 헌법소원 대상인 공권력 행사에 해당함
자기관련성·직접성: 이 사건 공권력 행사는 청구인 개인을 대인적 상대방으로 하지는 않았으나, 청구인의 개인주식 등 재산권과 기업경영권을 직접 대상으로 하여 대물적으로 행사하였고, 기업활동의 자유 침해의 결정적 요인은 공권력이 임면에 절대적 영향력을 가지는 제일은행장으로 하여금 공권력 자신이 작성한 보도자료에 의하여 전면해체의 대언론 발표를 하게 한 데서 비롯됨. 공권력의 행사 자체에 의하여 청구인의 기본권이 직접 침해된 경우에 해당함
보충성: 헌법재판소법 제68조 제1항이 말하는 다른 법률에 의한 구제절차는 공권력의 행사 또는 불행사를 직접 대상으로 하여 그 잘못 자체를 다투는 권리구제절차를 의미하고, 공권력 행사·불행사의 결과 생긴 효과를 원상회복시키거나 손해배상을 위한 사후적·보충적 구제수단은 포함되지 않음(선례: 88헌마3, 88헌마22, 91헌마209 등). 청구인이 제기한 민사소송은 주식매매계약의 부존재·무효·취소를 전제로 한 주식인도청구권 확정 절차로서, 이 사건 공권력 행사 자체의 잘못에 대해 기판력 있는 재판을 받기 위한 권리구제절차가 아님. 또한 이 사건 국제그룹 해체 조치가 형식상 사법인인 제일은행이 행한 행위이므로 구 행정소송법상 행정소송 대상으로 단정하기 어렵고, 이 범주의 권력적 사실행위는 보충성 원칙의 예외임(91헌마111 참조)
청구기간: 헌법재판소 발족 전에 있었던 공권력 행사에 기한 기본권침해에 대한 헌법소원 청구기간은 재판관이 임명되어 실제로 재판부를 구성하여 재판을 개시할 수 있었던 날인 1988. 9. 19.부터 기산하여야 하므로(선례: 89헌마89, 89헌마151 등), 1989. 2. 27. 청구한 이 사건은 180일 청구기간 내의 청구임. 60일 청구기간의 기산점인 "안 날"은 청구인의 주관적 청구기간으로서, 막연한 추측·수소문으로 다소 알게 된 때가 아니라 공권력의 행사에 의한 기본권침해 사실관계를 특정할 수 있을 정도로 현실적으로 인식하여 심판청구가 가능해진 경우를 의미함. 특히 권력적 사실행위의 경우 안 날은 사실관계를 완전하게 안 때로 봄이 외국 판례이며, 기본권의 하나인 헌법재판을 받을 권리의 존중 차원에서 당사자에게 후하게 해석하여야 함. 청구인이 1988. 12. 21. 작성한 "국제그룹해체의 진상"에는 공권력 행사의 특정에 충분한 사실관계와 입증 가능한 증거가 확보된 상태로 보이므로, 이 때를 안 날로 봄이 상당함. 이에 의하면 1989. 2. 27. 청구는 1988. 12. 21.부터 60일이 8일 도과된 청구임. 그러나 헌법재판소법 제40조 제1항에 의하여 행정소송법 제20조 제2항 단서가 헌법소원심판에 준용되므로, 정당한 사유가 있는 경우 청구기간 도과에도 불구하고 적법함. 정당한 사유란 청구기간 도과의 원인 등 여러 가지 사정을 종합하여 지연된 심판청구를 허용하는 것이 사회통념상으로 보아 상당한 경우를 의미함. 이 사건에서 ① 공권력이 극비리에 행사되면서 적법한 고지절차(fair notice)가 생략되고 주거래은행의 자율조치인 것처럼 위장하여 공권력 개입을 부인함으로써 청구인의 재판권 행사가 사실상 방해됨, ② 1988. 12. 21. 이후에도 공권력이 공식적으로 적극적 개입을 자인하지 않은 상태에서 검찰 수사가 진행 중이어서 그 결과 발표까지 심판청구를 미룰 사정이 있었음, ③ 헌법소원제도가 새로 도입된 지 180일도 안 된 시점으로 헌법소원 대상적격 여부에 대해 법률전문가조차 혼선이 생길 수 있었음 등 여러 장애사정을 종합하면, 60일 청구기간을 8일 도과하여 제기하였더라도 심판청구를 허용함이 사회통념상 상당함. 정당한 사유의 존부는 불귀책사유보다 넓게, 개별 사안에 따라 사회통념에 의거 판단할 문제임
권리보호이익: 이미 종료된 기본권침해라도 헌법질서 수호·유지를 위하여 긴요하고 헌법적 해명이 중요한 의미를 지니는 경우 선언적 확인이 필요함(91헌마111, 92헌마98 참조). 시장경제질서하에서 사영기업 활동에 대한 공권력 개입의 헌법적 한계가 판시될 수밖에 없는 중요한 사안이므로 심판의 필요성이 충분함

(본안 판단)

기업활동 자유 및 사영기업 경영권 불간섭 원칙: 헌법 제119조 제1항은 개인과 기업의 경제상의 자유와 창의를 존중함을 기본으로 한다고 선언하고 있는바, 기업의 생성·발전·소멸은 기업의 자율에 맡긴다는 기업자유의 표현이며 공권력은 특단의 사정이 없는 한 불개입을 원칙으로 함. 헌법 제126조는 국방상 또는 국민경제상 긴절한 필요로 인하여 법률이 정하는 경우를 제외하고는 사영기업 경영권에 대한 불간섭 원칙을 보다 구체적으로 천명함. 부실기업 처분정리에 공권력이 개입하려면 적어도 법률상 규정이 있어야 하고, 그것이 없다면 긴급명령(비상조치)을 발하여 이를 근거로 하여야만 합헌적 조치가 될 수 있음. 기업활동의 자유에 대한 공권력의 개입은 법치국가적 절차에 따라야 하며, 시대적 불가피성만으로 법적 근거 없이 직접 사영기업 처분정리방침을 세워 밀고 나갈 수 없음. 사기업인 은행의 채권회수는 당사자들이 자율적으로 처리할 사적자치의 영역이며, 법치국가적 절차에 따르지 않는 공권력의 발동개입은 이른바 관치경제·관치금융으로서 헌법 제119조 제1항과 합치될 수 없음
평등원칙(자의금지원칙): 법률상 무권한의 자의적 공권력 행사는 헌법 제11조 소정 평등원칙의 파생인 자의금지원칙을 위반함

4) 적용 및 결론

① 공권력 행사 대상적격 (권력적 사실행위)

법리: 형식적으로 사법인의 행위이더라도 공권력의 힘으로 사태변동을 일으키는 실질을 가진 경우 권력적 사실행위로서 헌법소원 대상에 해당함
포섭: 재무부장관이 제일은행장에게 한 해체준비착수지시·언론발표지시는 행정지도의 한계를 초과하여 주거래은행을 공권력 뜻대로 순응케 하고 그 이름으로 제3자인수식 해체를 사실상 실현시킨 권력적 사실행위에 해당함
결론: 피청구인의 대상적격 항변 배척

② 자기관련성·직접성

법리: 공권력 행사가 청구인의 재산권·기업경영권을 직접 대상으로 대물적으로 행사된 경우 직접성 인정
포섭: 청구인 개인에 대한 대인적 행사는 없었으나, 청구인 소유 주식 등 재산권과 기업경영권을 직접 대상으로 하였고, 공권력이 작성한 보도자료로 제일은행 명의의 전면해체 언론발표를 하게 한 것이 기업활동의 자유 침해의 결정적 요인임
결론: 직접성 인정, 피청구인 항변 배척

③ 보충성

법리: 공권력 행사의 잘못 자체를 다투는 권리구제절차만이 보충성의 전제가 되고, 사후적·보충적 구제수단은 제외됨. 권력적 사실행위는 보충성 원칙의 예외임
포섭: 청구인이 제기한 민사소송(주식인도청구)은 주식매매계약 효력에 관한 것으로서 이 사건 공권력 행사 자체의 잘못에 대한 기판력 있는 재판을 구하는 절차가 아님. 또한 해체 조치가 형식상 사법인인 제일은행의 행위이어서 행정소송 대상으로 단정하기 어렵고, 이 사건은 권력적 사실행위로서 보충성 예외에 해당
결론: 보충성 원칙 위반 항변 배척

④ 청구기간

법리: 180일 기간은 헌법재판소가 실제로 재판을 개시할 수 있었던 1988. 9. 19.부터 기산. 60일 기산점인 "안 날"은 기본권침해 사실관계를 특정할 수 있을 정도로 현실적으로 인식하여 심판청구가 가능해진 때를 의미. 정당한 사유가 있는 경우 청구기간 도과에도 적법(행정소송법 제20조 제2항 단서 준용)
포섭: 180일 기간은 1989. 2. 27. 청구로 준수됨. 60일 기산점은 공권력 행사의 특정에 충분한 사실관계와 증거가 확보된 1988. 12. 21.로 봄이 상당하고, 이로부터 8일 도과하여 청구함. 그러나 ① 공권력의 고지절차 생략 및 개입 사실 은폐·부인으로 재판권 행사 방해, ② 공권력 공식 자인 부재 및 검찰 수사 진행 상황, ③ 헌법소원제도 신규 도입으로 대상적격 여부 불명 등 제반 장애사정을 종합하면 8일 도과에 대한 정당한 사유 인정됨
결론: 청구기간 도과 항변 배척, 심판청구 적법

⑤ 본안 — 기업활동의 자유·평등권 침해 여부

(가) 제한되는 기본권

기업활동의 자유: 사영기업의 생성·발전·소멸·정리청산은 기업 자율에 맡겨진 자유(헌법 제119조 제1항, 제126조)
평등권: 법률상 무권한의 자의적 공권력 행사로 인해 자의적·차별적 대우를 받지 않을 권리(헌법 제11조)

(나) 법치국가적 절차 및 법률적 근거 위반 여부

(1) 심사기준: 사영기업 경영권에 대한 공권력 개입은 법률에 근거를 두어야 하며(법치국가 원리), 법률적 근거 없는 개입은 헌법 제119조 제1항·제126조·제11조에 위반됨. 불가피성·정책적 필요만으로는 합헌화 불가
(2) 구체적 판단: 이 사건 공권력 행사(해체기본방침 결정, 인수업체 선정, 자금관리착수지시, 언론발표지시 등)는 주거래은행이 자율적으로 수립한 정상화계획을 백지화하고 법적 근거 없이 사영기업 경영권에 직접 개입하여 제3자에게 이전시킨 것임. 제일은행은 공권력 정책결정에 배제된 채 사후순응한 것에 불과하여 자율적 처리라 볼 수 없음. 청구인 기업에 대하여 사적 담보권자도 아닌 공권력이 뒷받침할 합헌적 법률 없이 선인수 후정산 방식으로 해체를 강제함. 이는 법치국가적 절차를 어긴 것이고, 법률상 무권한의 자의적 공권력 행사로서 자의금지원칙(평등원칙의 파생)도 위반함. 또한 헌법 제119조 제1항·제126조 소정의 개인기업의 자유와 경영권 불간섭 원칙을 직접 위반함

최종 결론(주문): 이 사건 공권력 행사(국제그룹해체를 위한 일련의 공권력 행사)는 헌법상 법치국가의 원리, 헌법 제119조 제1항, 제126조, 제11조를 어겨 청구인의 기업활동의 자유와 평등권을 침해한 것이므로 위헌 확인

5) 반대의견

(재판관 최광률)

요지: 이 사건은 청구기간 도과를 이유로 본안전 각하함이 상당함

근거:

다수의견이 행정소송법 제20조 제2항 단서를 헌법소원심판에 준용하고 정당한 사유의 개념 정의(청구기간 도과의 원인 등 여러 사정 종합하여 지연된 청구 허용이 사회통념상 상당한 경우)를 설시한 것 자체는 옳음
그러나 다수의견이 든 3가지 구체적 사유가 사회통념상 정당한 사유에 해당하는지 의문임

① 첫째 사유(공권력 행사 은폐·부인): 이는 청구인이 공권력 행사를 알았느냐 여부를 가늠하는 사정이지, 정당한 사유 인정의 근거가 될 수 없음. 다수의견은 이미 1988. 12. 21.을 "안 날"로 인정하면서 그 근거로 공권력의 부인·은폐를 들었는데, 이를 다시 정당한 사유 인정 근거로 삼는 것은 개념혼동 또는 이유모순임

② 둘째 사유(공권력 주체의 공식 자인 미비 및 검찰수사 진행): 공권력 주체가 스스로 위법한 행사를 자인할 때까지 기다린다거나 관련 수사결과를 기다렸다는 사정이 청구기간 도과를 구제할 정당한 사유에 해당하지 않음. 이는 행정소송법 제20조 제2항 단서에 관한 학설·판례의 일치된 해석임

③ 셋째 사유(헌법소원제도 신규 도입으로 내용 불명): 법의 무지는 청구기간 태만을 합리화하는 정당한 사유가 될 수 없음. 이는 이론상 명백하고 유사 법제를 가진 일본 판례에서도 확립된 이론임

결론: 다수의견은 사회통념상 정당한 사유라 볼 수 없는 청구인의 일방적 주장·주관적 사정을 수용하여 청구기간 해태의 불이익을 구제하려는 무리한 이론구성을 하고 있음. 이 사건은 청구기간 도과를 이유로 각하하여야 함

참조: 헌법재판소 1993. 7. 29. 선고 89헌마31 결정

격주간 최신 판례 대시보드