2025구합5432 동물원 불허가처분취소청구

1) 쟁점

소송법적 쟁점

• 처분기준 설정·공표 의무 위반 여부 (행정절차법 제20조 제1항)
• 현장조사 중 검사관의 설명의무 위반 여부 (행정절차법 제20조 제3항)
• 처분의 근거 및 이유제시 의무 위반 여부 (행정절차법 제23조 제1항)

실체법적 쟁점

• 동물원 운영 허가의 법적 성격 (기속재량행위 vs. 재량행위)
• 행정규칙(동물원 허가 지침, 동물원 관리 지침)의 허가 요건 판단 기준으로서의 효력
• 허가 요건(야외방사장 운영에 따른 동물복지, 자연채광 제공, 사육시설 충분성) 충족 여부
• 조건부 허가 미실시에 따른 비례원칙 위반 여부
• 보완 요청에 대한 신뢰보호원칙 위반 여부
• 타 동물원 허가와의 평등원칙 위반 여부

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2) 사실관계

• 원고 A는 2024. 8. 28. 피고 울○광역시장에게 울산 북구 소재 J* 타워 8층에서 '헬○○쥬' 상호로 동물원 운영 허가 신청
• 피고는 2024. 9. 13.부터 총 4차례에 걸쳐 허가신청 서류 보완 요청; 원고는 각 차례 보완서류 제출
• 피고는 2024. 12. 9.부터 이틀간 현장조사 실시 (수의·동물복지·동물관리 분야 전문가를 검사관으로 선정)
• 검사관들은 4차 보완서류 검토 후 '동물원 허가 부적정' 종합의견 제시
• 피고는 2025. 1. 22. "동물복지평가 및 복지개선을 위한 계획 미흡, 자연채광이 안 되는 시설로 야외방사장 이동 시 동물 스트레스 가중, 사육시설 불충분 등 동물복지 저하 우려, 단기간 내 보완 불가" 이유로 동물원 운영 불허가처분(이하 '이 사건 처분')

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3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
동물원수족관법 제1조	보유동물 복지 증진 및 생물다양성 보전을 통한 생명존중 가치구현·야생생물과 사람의 공존 환경 조성을 목적으로 함
동물원수족관법 제8조 제1항·제5항	동물원 운영 허가제; 허가요건 충족여부 검토를 위한 현장조사 실시 가능
동물원수족관법 제12조	동물의 생태·동물복지 분야 전문가를 검사관으로 위촉하여 현장조사 지원
동물원수족관법 시행령 제9조 제1항 [별표 1]	주행성 포유류 자연채광 주기적 제공, 보유동물 생태적 특성에 맞는 사육시설 확보 등 허가요건 구체화
동물원수족관법 시행령 제10조 제4항	추가 현장조사 실시 여부는 허가권자의 재량에 해당함
행정절차법 제20조 제1항·제3항	처분기준 설정·공표 의무 및 설명의무
행정절차법 제23조 제1항	처분 시 근거 및 이유제시 의무

판례요지

• 처분기준 공표의무: 법령에서 이미 처분기준에 관하여 구체적으로 규정하고 있는 경우 행정청에 별도 설정·공표 의무 없음 (대법원 2008두5148 판결 참조)
• 이유제시의무: 처분서 기재 내용, 관계 법령, 처분에 이르기까지 전체 과정을 종합적으로 고려하여 당사자가 처분 근거와 이유를 충분히 알 수 있어 행정구제절차에 나아가는 데 별다른 지장이 없었다고 인정되면 이유를 구체적으로 명시하지 않았더라도 위법 아님 (대법원 2012두12570, 2016두64975 판결 참조)
• 재량행위 판단 기준: 재량적 판단은 현저히 합리적이지 않거나 형평·비례원칙에 뚜렷하게 배치되는 등의 사정이 없는 한 폭넓게 존중되어야 하고, 재량권 일탈·남용은 처분 효력을 다투는 자가 주장·증명하여야 함 (대법원 2016두55490, 2015두41579 판결 참조)
• 행정규칙의 효력: 재량권 적정 행사를 위한 행정규칙은 규정 내용이 문언의 한계를 벗어나거나 객관적 합리성을 결여하였다는 특별한 사정이 없는 한 법원은 이를 존중하는 것이 바람직함 (대법원 2017두43319 판결 참조)

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4) 적용 및 결론

① 처분기준 설정·공표 및 설명의무 위반 여부

• 법리: 법령에서 이미 처분기준을 구체적으로 규정하고 있는 경우 별도 공표 의무 없음
• 포섭: 동물원수족관법 제8조 제1항 및 시행령 제9조 제1항 [별표 1]이 허가 요건을 명시하고 있고, 기후에너지환경부의 동물원 허가 지침이 이를 더욱 구체화하고 있으므로 처분기준 공표의무 위반 없음. 원고의 야외방사장 차양막 평가기준 질문은 '공표된 처분기준이 명확하지 않아 해석을 요청하는 경우'가 아니고, 동물원 허가 지침이 '현장조사 중 개별 컨설팅 금지'를 규정하고 있으므로 설명의무 위반도 없음
• 결론: 이 부분 원고 주장 이유 없음

② 처분의 근거 및 이유제시 의무 위반 여부

• 법리: 처분 당시 당사자가 처분의 근거·이유를 충분히 알 수 있어 행정구제절차로 나아가는 데 지장이 없으면 위법 아님
• 포섭: 불허 통보서에 근거 법률(동물원수족관법 등)과 구체적 처분 이유(동물복지평가 미흡, 자연채광 불충분, 사육시설 불충분 등)가 기재되었고, 피고의 보완요청 사항과 대비하면 불충족 허가요건 파악 가능
• 결론: 이유제시의무 위반 없음

③ 처분의 법적 성격

• 법리: 동물원수족관법의 입법 취지(보유동물 복지 증진), 허가제 도입 경위, 전문 검사관에 의한 현장조사 절차 등에 비추어 허가 요건 충족 판단에 행정청의 광범위한 재량권이 인정되므로 재량행위에 해당함
• 포섭: 원고가 주장하는 '기속재량행위' 성질은 인정되지 않음; 구 동물원수족관법상 등록제에서 현행법상 허가제로 변경된 것은 동물복지 강화를 위한 것으로, 허가 여부에 관한 행정청의 재량적 판단은 폭넓게 존중됨
• 결론: 이 사건 처분은 재량행위에 해당

④ 행정규칙(동물원 허가·관리 지침)의 효력

• 법리: 재량권 행사 기준인 행정규칙은 문언의 한계를 벗어나거나 객관적 합리성을 결여한 특별한 사정이 없는 한 법원이 존중
• 포섭: 위 지침들이 문언의 한계를 벗어나거나 객관적 합리성을 결여하였다는 특별한 사정을 인정할 근거 없음(원고도 이 주장을 하고 있지 않음)
• 결론: 동물원 허가·관리 지침을 허가 요건 판단 기준으로 삼는 것 적법

⑤ 허가 요건 충족 여부 (실체상 하자)

• 법리: 재량권 일탈·남용은 처분 효력을 다투는 자가 주장·증명하여야 함
• 포섭:
  • 야외방사장 운영: 실내 사육장에서 야외방사장으로 바로 이어지는 통로가 없어 동물이 관람객 이용 구역을 통해 이동하여야 하고, 관람객과의 접촉 우려가 해소되지 않아 복지증진 계획 미흡
  • 자연채광: 야외방사장이 각 사육장과 분리되어 있어 자연채광을 위한 이동 과정에서 동물이 필연적으로 스트레스를 받게 되므로 단순히 채광 기회가 주어지는 것만으로는 요건 충족 부족
  • 사육시설: 사막여우 사육장에 땅을 팔 수 있는 연출 미이행; 사막여우 사육장 내 전선 마감만 보완하여 여전히 위해 위험 존재
  • 조건부 허가: 동물원 허가 지침상 '경미한 불비이고 단시간 내 보완 가능한 경우'에만 조건부 허가 가능한데, 검사관이 '단기간 내 보완 불가' 의견 제시하였고 추가 현장조사 여부는 행정청 재량
  • 신뢰보호: 수차례 보완 요청은 허가 요건 미충족 시 불허가될 것임을 안내한 것에 불과하고, 허가를 약속한 신뢰 부여로 볼 수 없음
  • 평등원칙: 주식회사 와○쥬의 동물원과 이 사건 동물원의 시설 명세·보유동물·운영방식이 동일하다고 단정할 수 없음
  • 직업의 자유·경제적 불이익: 허가제의 취지상 신청인의 경제적 불이익과의 교량을 통해 허가 요건을 완화하여 해석하거나 충족 여부를 달리 판단할 수 없음
• 결론: 원고가 허가 요건을 충족하였거나 처분이 비례·평등·신뢰보호 원칙에 뚜렷하게 배치된다는 사실을 인정하기 부족; 원고 청구 기각

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참조: 울산지법 2026. 4. 9. 선고 2025구합5432 판결