[표준] 324. 법령시행의 유예기간과 청구기간의 기산점: 헌법재판소 2020. 4. 23. 선고 2017헌마479 결정

2017헌마479 여객자동차 운수사업법 제83조 제1항 제2호 등 위헌확인

1) 쟁점

적법요건 판단

이 사건 자동차사용제한조항(여객자동차법 제83조 제1항 제2호): 기본권 침해의 직접성 구비 여부
이 사건 벌칙조항(여객자동차법 제90조 제8호): 기본권 침해의 직접성 구비 여부
이 사건 차령제한조항(여객자동차법 시행규칙 제103조의2): 기본권 침해의 자기관련성 구비 여부
이 사건 보호자동승조항(도로교통법 제53조 제3항 전단 중 학원·체육시설 운영자 관련 부분): 청구기간 준수 여부 — 시행유예기간이 있는 법령에 대한 헌법소원의 청구기간 기산점을 '시행일'로 볼 것인지 '시행유예기간 경과일'로 볼 것인지가 주요 쟁점이며, 종래 선례 변경 여부도 쟁점

본안 판단

이 사건 보호자동승조항이 어린이통학버스 운영자인 청구인들의 직업수행의 자유를 침해하는지 여부(과잉금지원칙 위배 여부)
보호자동승 관련 입법부작위(보조금 지급, 동승보호자 자격제도 신설 등)의 헌법소원 대상 적격 여부

2) 사실관계

사건개요

청구인 황○○: 학원의 설립·운영 및 과외교습에 관한 법률에 따라 학원 등록 후 어학학원을 운영하며 15인승 승합자동차를 통학에 제공함
청구인 박○○: 체육시설의 설치·이용에 관한 법률에 따라 체육도장업 신고 후 태권도장을 운영하며 12인승 승합자동차를 통학에 제공함
청구인들은 여객자동차법 제83조 제1항 제2호(자동차사용제한조항), 제90조 제8호(벌칙조항), 여객자동차법 시행규칙 제103조의2(차령제한조항), 도로교통법 제53조 제3항 전단(보호자동승조항)이 영업의 자유·재산권을 침해한다고 주장하며 2017. 4. 28. 헌법소원심판을 청구함

당사자 주장

자동차사용제한조항 및 벌칙조항: 유상운송 개념에 정의규정이 없어 죄형법정주의 명확성 원칙에 반함
차령제한조항: 차령만을 절대 기준으로 규정하여 청구인들이 유상운송 허가를 받을 수 없게 됨으로써 영업의 자유·재산권이 침해됨
보호자동승조항: 새로운 동승보호자 고용을 강제하여 영업의 자유·재산권을 침해하고, 국가는 보조금 지급 및 동승보호자 자격제도 신설 등 입법의무를 이행하여야 함

3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
구 여객자동차 운수사업법 제83조 제1항 제2호	무허가 유상운송 시 6개월 이내 자가용자동차 사용 제한·금지 가능(이 사건 자동차사용제한조항)
여객자동차 운수사업법 제90조 제8호	제81조 위반 유상운송 시 2년 이하 징역 또는 2천만 원 이하 벌금(이 사건 벌칙조항)
여객자동차 운수사업법 시행규칙 제103조의2	유상운송용 자가용자동차의 차령 9년, 기산일·연장·상한(최대 11년) 규정(이 사건 차령제한조항)
도로교통법 제53조 제3항 전단(학원·체육시설 운영자 관련 부분)	어린이통학버스 운영 시 강사·체육시설 종사자 등 보호자 의무 동승(이 사건 보호자동승조항)
헌법 제15조	직업의 자유(직업선택의 자유 + 직업수행의 자유) 보장
헌법 제37조 제2항	기본권 제한의 일반적 법률유보 및 과잉금지원칙
헌법재판소법 제69조 제1항	헌법소원 청구기간: 사유 있음을 안 날로부터 90일, 사유 있은 날로부터 1년

결정요지

(1) 이 사건 자동차사용제한조항 — 직접성 결여, 각하

법률조항 자체가 헌법소원의 대상이 되려면 구체적 집행행위를 기다리지 않고 직접·현재 기본권을 침해받아야 함. 기본권 침해의 직접성이란 집행행위에 의하지 않고 법률 그 자체에 의하여 자유의 제한, 의무의 부과, 권리·법적 지위의 박탈이 생긴 경우를 의미함. 이 사건 자동차사용제한조항은 특별자치시장 등의 자동차사용 제한·금지처분이라는 구체적 집행행위를 예정하고, 이는 재량행위이므로 법률조항 자체로 기본권 침해가 직접 발생하지 않음.

(2) 이 사건 벌칙조항 — 직접성 결여, 각하

처벌조항의 전제가 되는 구성요건조항이 별도로 규정되어 있는 경우, 처벌조항에 대하여는 청구인이 법정형이 체계정당성에 어긋나거나 과다하다는 등 그 자체의 고유한 위헌성을 주장하지 않는 한 직접성을 인정할 수 없음. 청구인들은 벌칙조항 자체의 고유한 위헌성이 아니라 전제되는 의무부과조항(유상운송금지의무)의 '유상운송' 개념이 명확성 원칙에 반한다는 취지로만 주장하므로 직접성 흠결.

(3) 이 사건 차령제한조항 — 자기관련성 결여, 각하

자가용자동차 유상운송허가 요건은 이 사건 차령제한조항이 아니라 여객자동차법 시행규칙 제103조에서 규정함. 이 사건 차령제한조항은 이미 유상운송 허가를 받은 경우의 차령에 관한 것으로, 아직 허가를 받지 아니한 청구인들에게는 자기관련성이 인정되지 않음.

(4) 이 사건 보호자동승조항 — 청구기간 기산점(선례 변경)

헌법재판소법 제69조 제1항의 청구기간 기산점인 '법령에 해당하는 사유가 발생한 날'이란 '법령의 규율을 구체적이고 현실적으로 적용받음으로써 기본권의 침해가 있은 날'을 의미함.

도로교통법 부칙(2014. 1. 28. 법률 제12343호) 제3조에 따라 15인승 이하 어린이통학버스에 대해 시행일로부터 2년간 유예기간이 부여되었으므로, 청구인들이 도로교통법 제53조 제3항을 구체적·현실적으로 적용받게 되는 날은 2017. 1. 29.임. 이 날이 청구기간의 기산점이 되며, 청구인들은 그로부터 90일 이내인 2017. 4. 28. 청구하였으므로 청구기간을 준수함.

시행일을 기산점으로 삼으면 시행유예기간이 경과하여 정작 기본권 침해가 실제 발생한 때에는 이미 청구기간이 도과하는 불합리한 결과가 초래될 위험이 있고, 시행유예기간 중에는 기본권 행사에 어떠한 구체적·현실적 제약도 없으므로 시행일을 기산점으로 보는 것은 지나치게 관념적임. 또한 유예기간 경과일을 기산점으로 보아도 그로부터 1년 이내 제한이 있어 법적안정성을 확보할 수 있음. 헌법소원의 본질은 기본권을 충실히 보장하는 데 있으므로, 법적 안정성을 해하지 않는 범위 내에서 청구기간 규정을 기본권보장이 강화되는 방향으로 해석함이 바람직함.

이에 종래 시행유예기간이 있는 법령에 대한 헌법소원의 청구기간 기산점을 법령의 시행일로 판시한 선례들(헌재 1996. 3. 28. 93헌마198; 헌재 1999. 7. 22. 98헌마480등; 헌재 2003. 1. 30. 2002헌마516; 헌재 2011. 3. 31. 2010헌마45; 헌재 2011. 5. 26. 2009헌마285; 헌재 2013. 11. 28. 2011헌마372)를 이 결정의 취지와 저촉되는 범위 안에서 변경함.

(5) 이 사건 보호자동승조항 본안 — 직업수행의 자유 침해 여부

헌법 제15조의 직업의 자유에는 직업선택의 자유와 직업수행의 자유가 포함되고, 직업수행의 자유는 인격발현에 대한 침해 효과가 직업선택의 자유에 비하여 작으므로 보다 폭넓은 제한이 허용되나, 헌법 제37조 제2항의 과잉금지원칙에 위배되어서는 안 됨.

이 사건 보호자동승조항은 어린이통학버스의 운영방식에 제한을 가하여 청구인들의 직업수행의 자유를 제한함. 보호자동승으로 인한 추가 비용 발생은 반사적·사실적 불이익에 불과하여 재산권 제한은 아님.

입법부작위 주장 관련: 진정입법부작위에 대한 헌법소원은 헌법의 명시적 입법위임이 있거나, 헌법 해석상 특정인에게 구체적 기본권이 생겨 국가의 행위의무·보호의무가 명백히 발생하였음에도 아무런 입법조치를 취하지 아니한 경우에만 허용됨. 보조금 지급·동승보호자 자격제도 신설 등의 구체적 입법의무가 헌법상 도출된다고 보기 어려우므로 이 부분 심판청구는 부적법함.

4) 적용 및 결론

(가) 이 사건 자동차사용제한조항 — 직접성 결여

법리: 법률조항 자체에 의하여 자유의 제한, 의무의 부과, 권리·법적 지위의 박탈이 생기지 않고 구체적 집행행위를 통해 비로소 기본권 침해 효과가 발생하면 직접성 없음
포섭: 이 사건 자동차사용제한조항은 특별자치시장 등의 자동차사용 제한·금지처분이라는 구체적 집행행위를 예정하며, 이는 재량행위이므로 불이익이 집행행위를 통해 비로소 현실화됨. 법률조항 자체로 기본권 침해 발생하지 않음
결론: 직접성 결여, 각하

(나) 이 사건 벌칙조항 — 직접성 결여

법리: 처벌조항의 전제 구성요건조항이 별도로 있는 경우, 처벌조항의 법정형이 체계정당성에 어긋나거나 과다하다는 등 고유한 위헌성을 주장하지 않는 한 직접성 인정 불가
포섭: 청구인들은 벌칙조항 자체의 고유한 위헌성이 아니라 전제인 여객자동차법 제81조(의무부과조항)의 '유상운송' 개념이 명확성 원칙에 반한다는 취지로만 주장함
결론: 직접성 결여, 각하

(다) 이 사건 차령제한조항 — 자기관련성 결여

법리: 헌법소원은 청구인 자신의 기본권이 침해된 경우에만 허용됨(자기관련성)
포섭: 이 사건 차령제한조항은 이미 유상운송 허가를 받은 자가용자동차의 차령을 규율하는 조항임. 청구인들은 아직 유상운송 허가를 받지 않은 자로서 이 조항의 적용 대상에 해당하지 않음
결론: 자기관련성 결여, 각하

(라) 이 사건 보호자동승조항 — 청구기간

법리: '법령에 해당하는 사유가 발생한 날'이란 법령의 규율을 구체적이고 현실적으로 적용받음으로써 기본권의 침해가 있은 날을 의미함
포섭: 청구인들은 승차정원 15인승 이하 어린이통학버스 운영자로서 도로교통법 부칙 제3조에 따라 시행일(2015. 1. 29.)로부터 2년이 경과한 2017. 1. 29.에 비로소 보호자동승조항을 구체적·현실적으로 적용받게 됨. 2017. 1. 29.이 청구기간 기산점이고, 청구인들은 그로부터 90일 이내인 2017. 4. 28. 청구함
결론: 청구기간 준수, 적법

(마) 이 사건 보호자동승조항 본안 — 직업수행의 자유 침해 여부

(가) 제한되는 기본권

직업수행의 자유(헌법 제15조): 선택한 직업을 자신이 원하는 방식으로 자유롭게 수행할 수 있는 자유. 이 사건 보호자동승조항은 학원·체육시설의 어린이통학버스 운영방식을 제한함으로써 직업수행의 자유를 제한함

(나) 과잉금지원칙에 의한 심사

(1) 목적의 정당성 인지능력·사고대응능력에서 취약한 어린이 등이 어린이통학버스를 안전하게 이용하도록 보호자를 동승하게 하는 것은 정당한 목적임

(2) 수단의 적합성 운전자의 부주의를 보완할 보호자를 의무적으로 동승하도록 하는 것은 위 입법목적 달성에 적합한 수단임

(3) 침해의 최소성

어린이 등은 신체조절능력·운동기능 미발달, 인지적·정서적 능력 제한, 위험 예측·평가 능력 부족 등으로 안전사고에 취약하며, 어린이통학버스 이용이 일반화된 상황에서 보다 엄격한 안전관리가 필요함
동승보호자는 승·하차 시 안전확인 및 운행 중 좌석안전띠 착용 확인 의무를 부담하며, 운전자만으로 담보하기 어려운 '차량 운전 중' 또는 '비상상황 발생 시' 어린이 등의 안전을 효과적으로 담보하는 중요한 역할을 함
어린이통학버스 안전기준 강화 후 어린이 교통사고 사망자수가 유의미하게 감소하였고, 2018년에는 전체 교통사고 사망자수 대비 어린이 사망자수가 처음으로 1% 미만으로 감소하였음
학원 등 운영자는 어린이통학버스를 운영하지 않는 방식을 선택하거나, 기존 재직 강사·종사자를 동승보호자로 활용하거나, 운영자가 지명한 사람을 동승보호자로 삼을 수 있어 선택의 폭이 넓음
보호자동승제도는 이미 2001년 도입된 후 15년 이상 지속된 제도이며, 15인승 이하 어린이통학버스에 대해 2년간 유예기간이 추가로 부여되어 준비 기간이 충분하였음
결론적으로 입법자의 판단이 현저히 불합리하다거나 기본권 침해의 최소성 원칙에 반한다고 볼 수 없음

(4) 법익의 균형성 어린이 등의 안전 제고 및 신체적·정신적 손상 위험 방지라는 공익적 가치는, 학원 등 운영자가 어린이통학버스 운영방식에 제한을 받는 불이익보다 훨씬 중요하므로 법익의 균형성 원칙에 반하지 않음

결론: 이 사건 보호자동승조항은 과잉금지원칙에 반하여 직업수행의 자유를 침해하지 않음, 기각

(바) 입법부작위 주장 — 각하

법리: 진정입법부작위에 대한 헌법소원은 헌법의 명시적 입법위임이 있거나, 헌법 해석상 구체적 기본권이 생겨 행위의무·보호의무가 명백히 발생하였음에도 아무런 입법조치를 취하지 않은 경우에만 허용됨
포섭: 동승보호자 보조금 지급·자격제도 신설 등의 구체적 입법의무가 헌법 명문규정이나 해석상 도출된다고 보기 어려움
결론: 헌법소원 대상이 될 수 없는 입법부작위에 대한 청구로 각하

최종 결론(주문)

이 사건 보호자동승조항에 대한 심판청구: 기각
나머지 심판청구(자동차사용제한조항, 벌칙조항, 차령제한조항, 입법부작위): 모두 각하

5) 반대의견

재판관 이선애, 재판관 이미선 — 청구인 황○○의 이 사건 보호자동승조항에 대한 청구기간 기산점에 관한 반대의견

요지: 청구인 황○○의 이 사건 보호자동승조항에 대한 심판청구는 청구기간을 도과하여 부적법함

근거 및 적용·결론

청구인 황○○은 이 사건 보호자동승조항의 시행일(2015. 1. 29.) 이후인 2015. 12. 1. 통학버스 운영 신고를 하였으므로, 신고와 동시에 보호자동승조항의 적용을 받게 되었고, 신고한 무렵부터 '2017. 1. 29.부터 보호자를 동승시키지 않고 운행하면 처벌된다'는 기본권 제한이 구체적·현실적으로 발생하였음. 그런데 청구인 황○○은 신고일(2015. 12. 1.)로부터 1년이 경과한 이후인 2017. 4. 28. 청구하였으므로 청구기간 도과로 부적법함.

반대의견이 시행일을 기산점으로 보는 논거:

첫째: 이 사건 보호자동승조항 시행으로 청구인 황○○의 종래 법적 지위가 불리하게 변경되어 구체적으로 형성됨. 시행 전에 보호자를 동승시키지 않고 운행할 수 있었던 법적 지위가 '유예기간 종료일 이후 자동 소멸되는 것'으로 불리하게 구체적으로 형성된 것이므로, 유예기간이 경과한 후가 아니라 보호자동승조항 시행과 동시에 기본권이 현실적·구체적으로 제한됨
둘째: 유예기간을 둔 경과규정의 목적 자체가 이미 시행 당시 구체적으로 확정된 기본권 제한을 완화하고 변화한 법적 상황에 대처할 기간을 부여하기 위한 것이므로, 기본권 제한은 법령 시행 당시 이미 존재하는 것이고 장래 발생하는 것이 아님
셋째: 직업의 자유와 같이 경제생활 전반이 문제되는 경우, 건전한 법감정을 지닌 평균적 일반국민은 법규정 시행과 동시에 헌법소원으로 대처할 것을 기대할 수 있음
넷째: 청구기간 기산점을 유예기간 종료시점으로 보면 유예기간이 없는 법규정과의 차별취급이 발생하고, 개별 법률이 정한 유예기간의 장단에 따라 실질적 권리구제 기간이 달라지므로 개인의 권리구제와 법적 안정성의 적절한 조화가 이루어지지 않음

참조: 헌법재판소 2020. 4. 23. 선고 2017헌마479 결정

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