2024구합87638 품질미흡통지서 발급처분 취소

1) 쟁점

소송법적 쟁점

• 한국토지주택공사(피고)의 품질미흡통지서 발급이 항고소송의 대상인 행정처분(처분성)에 해당하는지 여부
• 피고가 공공기관으로서 행정청에 해당하는지 여부
• 이 사건 지침(건설사업관리지침·품질관리지침)이 대외적 구속력 있는 법규인지 여부
• 과업내용서 규정이 약관으로서 계약 내용에 편입되었는지 여부

실체법적 쟁점

• 이 사건 공정지연(옥탑 골조 1개월 이상 지연)이 건설기술 진흥법 제53조 제1항의 '부실공사 발생 또는 발생 우려'에 해당하는 처분사유가 존재하는지 여부

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2) 사실관계

• 피고(한국토지주택공사)는 평택시 아파트 및 부대시설 건설공사(이 사건 건설공사) 시행과 관련하여, 2021. 2. 18. 원고들(주식회사 A, 주식회사 B) 및 주식회사 C(D) 등으로 구성된 공동수급체와 건설공사 시공단계 감독권한대행 등 (통합)건설사업관리용역계약(이 사건 용역계약, 최종 계약금액 10,245,055,000원)을 체결함
• 이 사건 용역계약의 과업내용서에는 벌점(경고장) 부여 및 이의제기, 격려장·경고장 발급 가능 조항이 포함되어 있었음
• 피고는 '건설사업관리 및 공사감리 업무지침(건설사업관리지침)'과 '품질관리지침'(이하 이 사건 지침)에 근거한 품질미흡통지서 발급 제도를 독자적으로 운영해 왔음 (종전 '경고장' 명칭을 2018. 12. 4. '품질미흡통지서'로 변경)
• 이 사건 건설공사 옥탑 골조 공정 완료 예정일(2022. 9. 20.)이 실제로는 2022. 10. 24.에 완료되어 1개월 이상 지연됨(이 사건 공정지연)
• 피고는 2023. 4. 6. 공동수급체 구성원 D에게 공정지연을 이유로 품질미흡통지서를 발급함
• 감사원은 2023. 11. 13.부터 2024. 2. 23.까지 피고의 전관특혜 실태감사를 실시하고, 원고들에 대한 품질미흡통지서 발급 재심의 절차 이행을 피고에게 통보함
• 피고는 2024. 9. 12. 원고들에게 발급 예고를 하였고, 원고들이 이의신청을 하였으나, 2024. 10. 28. 원고들에게 각 품질미흡통지서를 발급함(이 사건 품질미흡통지서 발급)
  • 발급 내용: "감사원 전관특혜 실태 감사결과 중간공정관리일 미준수·공정지연 등으로 공동이행감리사에 대한 품질미흡통지서 발급 재심의 처분사항이 확인되어 발급하며, 향후 PQ심사 감점이 적용됨"
• 품질미흡통지서를 받을 경우 피고 발주 입찰의 PQ심사, 종합심사낙찰제 심사, 최저가 입찰금액 적정성 심사 등 각 단계에서 0.15점 ~ 4.5점의 감점이 적용됨

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3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
행정소송법 제2조 제1항 제1호	처분의 정의: 행정청의 구체적 사실에 관한 공권력 행사 또는 거부, 이에 준하는 행정작용
행정소송법 제2조 제2항	행정청의 범위: 법령에 의하여 행정권한을 위임·위탁받은 공공단체 포함
행정절차법 제2조 제1호	행정청의 정의: 국가·지자체 기관, 법령·자치법규에 따라 행정권한을 가지거나 위임·위탁받은 공공단체 또는 그 기관·사인
건설기술 진흥법 제2조 제6호	발주청의 정의: 공공기관의 운영에 관한 법률 제5조에 따른 공기업·준정부기관 포함
건설기술 진흥법 제53조 제1항	국토교통부장관·발주청·인허가기관의 장은 건설사업자 등이 건설공사 등을 성실하게 수행하지 않아 부실공사가 발생하였거나 발생할 우려 있는 경우 부실벌점 부과 의무
건설기술 진흥법 제53조 제2항	발주청은 부실벌점을 받은 자에게 입찰 시 불이익 부여 의무
건설기술 진흥법 시행령 제87조 제5항 [별표 8]	부실 정도 측정기준·불이익 내용·벌점관리기준 등 규정
약관의 규제에 관한 법률 제3조	약관의 중요 내용은 계약상대방에게 미리 설명하여 계약내용으로 편입해야 함

판례요지

• 처분성 판단 기준

  • 항고소송 대상 처분 해당 여부는 추상적·일반적으로 결정 불가. 관련 법령의 내용과 취지, 행위의 주체·내용·형식·절차, 상대방 등이 입는 불이익과의 실질적 견련성, 법치행정 원리, 이해관계인의 태도 등을 고려하여 개별적으로 결정해야 함 (대법원 2020. 5. 28. 선고 2017두66541 판결)
  • 법령상 근거 존재 여부, 행정절차법상 처분 절차 준수 여부는 본안 판단 요소이지 소송요건 심사단계 요소가 아님
  • 처분 해당 여부 불분명 시 상대방의 인식가능성·예측가능성을 중요하게 고려하여 규범적으로 판단해야 함 (대법원 2020. 5. 28. 선고 2017두66541 판결)

• 이 사건 지침의 법적 성질

  • 이 사건 지침은 피고가 소속 직원에 대하여 품질미흡통지서 발급·부실벌점 부과 등 업무처리지침을 주기 위하여 우월적 지위에서 일방적으로 제정·운용하는 내부 규정으로서 대외적 구속력 없는 행정규칙에 해당함

• 처분의 적법 여부 판단 기준

  • 행정처분의 적법 여부는 법규성 없는 규칙에서 정한 요건 합치 여부가 아니라 법규성 있는 관계 법령을 기준으로 판단해야 함 (대법원 2013. 9. 12. 선고 2011두10584 판결)

• 부실공사의 의미

  • 건설기술 진흥법 제53조 제1항의 '부실공사'란 건축법 등 각종 법령·설계도서·건설관행·건설사업자로서의 일반 상식 등에 반하여 공사감리 또는 건설공사를 수행함으로써 건축물 자체 또는 건설공사의 안전성을 훼손하거나 다른 사람의 신체나 재산에 위험을 초래하는 것을 의미함 (대법원 2019. 11. 15. 선고 2018두64924 판결)

• 계약에 따른 제재조치와 처분의 구별

  • 공공기관의 어떤 제재조치가 계약에 따른 것이 되려면, 그러한 제재조치를 할 수 있다는 점을 미리 구체적으로 약정하고, 약관의 규제에 관한 법률 제3조에서 정한 바와 같이 계약상대방에게 중요 내용을 미리 설명하여 계약내용으로 편입하는 절차를 거쳐야 함 (대법원 2020. 5. 28. 선고 2017두66541 판결, 대법원 2014. 12. 24. 선고 2010다83182 판결)

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4) 적용 및 결론

쟁점 ① 처분성 인정 여부

법리

• 처분성 판단은 법령 내용·취지, 행위의 성질, 상대방이 입는 불이익과의 실질적 견련성 등을 개별적으로 고려; 행정청에는 법령에 의해 행정권한을 위임받은 공공단체 포함

포섭

• 피고는 한국토지주택공사법에 따른 공기업으로서 건설기술 진흥법 제2조 제6호의 '발주청'에 해당하고, 동법 제53조에 의한 부실벌점 부과권한을 부여받은 '법령에 따라 행정처분권한을 위임받은 공공기관'으로서 행정청에 해당함
• 품질미흡통지서 발급은 피고가 거래상대방에 대하여 향후 피고 발주 입찰에서 감점에 의한 불이익을 받도록 하는 고권적 조치임
• 품질미흡통지서 발급과 부실벌점 부과는 ① 목적(부실 방지·안전 확보·책임 있는 업무 수행 유도), ② 절차(품질관리심의위원회 심의 → 사전통지 → 이의신청 → 확정), ③ 효과(피고 발주 입찰 감점)가 사실상 동일하므로 쟁송절차를 달리할 합리적 이유가 없음
• 같은 사실관계로 품질미흡통지서 발급과 부실벌점 부과가 동시에 이루어지는 경우, 품질미흡통지서 발급을 처분으로 보지 않으면 상대방은 민사 쟁송(품질미흡통지서)과 행정소송(부실벌점)을 각각 진행해야 하는 불합리한 결과 초래
• 과업내용서의 품질미흡통지서 관련 규정은 피고가 일방적으로 마련한 약관에 해당하고, 발급에 따른 PQ감점 등은 거래상 중요한 내용임에도 피고가 원고에게 이를 미리 설명하여 계약내용으로 편입하는 절차를 거쳤다고 볼 자료가 없어 계약에 따른 사법상 행위라 볼 수 없음
• 품질미흡통지서 제도는 피고가 이 사건 지침에 의하여 독자적으로 운영하는 제도로서 거래상 일반적·공통된 것으로 보기 어렵고, 과업내용서에 이 사건 지침 내용이 전혀 기재되어 있지 않아 피고의 설명의무 면제 주장도 인정되지 않음

결론

• 이 사건 품질미흡통지서 발급은 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당함. 피고의 본안 전 항변 기각

쟁점 ② 처분사유 존재 여부

법리

• 처분의 적법 여부는 법규성 없는 내부 지침 기준이 아니라 법규성 있는 관계 법령(건설기술 진흥법 제53조 제1항)을 기준으로 판단; '부실공사'란 건축물 자체 또는 건설공사의 안전성을 훼손하거나 다른 사람의 신체나 재산에 위험을 초래하는 것을 의미함

포섭

• 이 사건 품질미흡통지서 발급의 실질은 부실벌점 부과처분과 동일하므로 건설기술 진흥법 제53조 제1항이 적법성 판단 기준이 됨
• 이 사건 처분의 원인은 옥탑 골조 공정의 1개월여 지연(이 사건 공정지연)인데, 이로 인해 건축물의 안전성 훼손 또는 타인의 신체·재산에 대한 위험 초래 등 위 법리에서 정한 의미의 부실공사가 발생하였거나 발생할 우려가 있다고 인정할 수 있는 아무런 증거가 없음

결론

• 이 사건 품질미흡통지서 발급 처분에는 처분사유가 부존재하는 위법이 있으므로 취소되어야 함

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참조: 2024구합87638