2020헌바349·2024헌가7(병합) 공공단체등 위탁선거에 관한 법률 제28조 제2호 위헌소원·위헌제청
1) 쟁점
적법요건 판단
- 2020헌바349: 헌재법 제68조 제2항 헌법소원. 위헌제청신청 각하 후 30일 이내 청구. 당해사건(대구지방법원 2019노5055) 계속 중, 재판의 전제성 인정. 적법요건 충족
- 2024헌가7: 헌재법 제41조 위헌법률심판. 제청법원(인천지방법원)이 당해사건(2023고단6099) 계속 중 제청신청 받아들여 제청. 적법요건 충족
- 심판대상 한정: ① 제28조 단서(시간 제한)는 위헌성 주장 없어 제외. ② '컴퓨터를 이용하여 웹사이트에 접속한 후 문자메시지를 전송하는 방법' 포함 해석 한정위헌 주장은 제28조 제2호에 관한 심판청구와 실질적으로 같거나 양적 일부분에 불과하여 별도 심판대상으로 삼지 않음
본안 판단
- 심판대상조항이 과잉금지원칙을 위반하여 조합장선거 후보자의 결사의 자유(단체 기관 구성에 관한 결사의 자유) 및 표현의 자유를 침해하는지 여부
- 위탁선거법 제28조 제2호 선거운동방법 선택 후보자와 제29조 제1항 선택 후보자 간 차별 주장(평등원칙): 위탁선거법상 후보자는 양 조항을 동시에 사용할 수 있어 차별 없음 → 더 나아가 살피지 않음
- 위탁선거법 후보자와 공직선거법 후보자 간 차별 주장(평등원칙): 협동조합 조합장선거와 공직선거는 본질적으로 차이가 있어 비교 집단이 될 수 없음 → 과잉금지원칙 심사에서 공직선거법과 같이 기본권을 덜 제한하는 방법이 가능한지 여부로 판단
2) 사실관계
사건개요
- 2020헌바349: 청구인은 제2회 전국동시조합장선거(2019. 3. 13.)에서 농업협동조합 조합장 후보로 당선. 선거운동기간 중 얼굴·약력·기호가 새겨진 선거공보 화상을 문자메시지에 첨부하여 조합원들에게 대량 전송하여 벌금 300만 원 선고. 항소심 계속 중 위헌제청신청이 각하되자 헌법소원 청구
- 2024헌가7: 제청신청인은 제3회 전국동시조합장선거(2023. 3. 8.)에서 수산업협동조합 조합장 후보로 당선. 선거운동기간 중 자신의 사진·성명·기호가 담긴 사진파일을 첨부한 문자메시지를 전송하여 기소됨. 재판 계속 중 위헌제청신청이 받아들여져 위헌법률심판 제청
당해 소송사건: 각 공공단체등위탁선거에관한법률위반 형사사건
3) 적용법령 및 결정요지
적용법령
| 조문 | 요지 |
|---|
| 위탁선거법 제28조 제2호(구법·현행법 동일) | 후보자는 선거운동기간 중 문자(문자 외의 음성·화상·동영상 등은 제외한다)메시지를 전송하는 방법으로 선거운동 가능. 오후 10시 ~ 다음 날 오전 7시는 제외 |
| 위탁선거법 제29조 제1항 | 정보통신망을 이용한 선거운동 허용: 인터넷 홈페이지 게시판·대화방 글·동영상 게시, 전자우편(문자·음성·화상·동영상 등 포함) 전송 |
| 위탁선거법 제24조 | 후보자가 제25조 ~ 제30조의2에 따라 하는 경우를 제외하고는 누구든지 어떠한 방법으로도 선거운동 불가 |
| 위탁선거법 제66조 제5호 | 제28조 위반 시 2년 이하 징역 또는 2천만 원 이하 벌금 |
| 공직선거법 제59조 제2호(2017. 2. 8. 개정) | 문자메시지(멀티메시지 포함) 전송 방법으로 선거운동 허용. 자동 동보통신 방법의 경우 후보자·예비후보자에 한해 최대 8회로 제한 |
| 결사의 자유 | 헌법 제21조: 다수의 자연인 또는 법인이 공동의 목적을 위하여 단체를 결성할 수 있는 자유. 단체활동의 자유는 단체 내부 활동의 자유(단체 내부 의사형성, 기관 구성 등) 포함 |
결정요지
[결사의 자유 및 표현의 자유 제한]
헌법 제21조의 결사의 자유는 단체결성·존속·활동·가입·잔류의 자유 및 탈퇴·불가입의 자유를 포함하며, 단체활동의 자유에는 단체 내부 활동의 자유가 포함됨. 조합장 선출행위는 결사 내 업무집행 및 의사결정기관의 구성에 관한 자율적 활동이므로 조합장선거 후보자의 선거운동에 관한 사항은 결사의 자유의 보호범위에 속함(헌재 2017. 6. 29. 2016헌가1 참조). 심판대상조항은 조합장선거 후보자의 결사의 자유(단체 기관 구성에 관한 결사의 자유) 및 표현의 자유를 제한함.
(1) 목적의 정당성: 후보자들의 경제력 차이에 따른 불공평한 선거운동 및 조합장선거의 과열·혼탁 방지를 통한 선거 공정성 담보. 농업협동조합·수산업협동조합의 높은 공공성상 공정한 조합장 선출 매우 중요(헌재 2017. 6. 29. 2016헌가1 참조). 목적의 정당성 인정됨.
(2) 수단의 적합성: 멀티메시지 발송비용이 일반 문자메시지에 비해 통신사에 따라 3배 ~ 20배 차이. 이로 인한 후보자 간 경제력 차이의 불공평한 선거운동 가능성 방지에 기여. 유권자의 의사와 상관없이 직접적·동시적으로 전달되는 문자메시지 특성과 멀티메시지의 영향력 고려 시 선거 과열·혼탁 방지에 기여. 수단의 적합성 인정됨.
(3) 침해의 최소성: 위탁선거법상 조합장선거의 선거운동기간은 13일로 짧은 상황에서, 가장 일반적이고 접근 용이한 문자메시지를 이용한 선거운동 중 많은 정보를 단시간에 전달할 수 있는 멀티메시지를 이용한 선거운동을 일률적·전면적으로 금지하는 것은 지나친 제한임. 이미 위탁선거법 제29조는 동일한 정보(문자·음성·화상·동영상 포함) 전달이 가능한 정보통신망을 이용한 선거운동을 허용하고 있어 멀티메시지를 특별히 제한할 필요성이 없음. 위탁선거법에는 허위사실 공표죄(제61조)·후보자 등 비방죄(제62조)·각종 선거운동 제한규정 위반죄(제66조) 등 형벌조항으로 공정성 확보 가능. 소수 조합원 대상이라 비용 차이가 후보자 간 불균형으로 이어질 가능성이 낮고, 전송횟수 제한 등 기본권을 덜 제한하는 대안이 존재함(공직선거법은 멀티메시지 허용하되 자동 동보통신 최대 8회로 제한). → 침해의 최소성 위반.
(4) 법익의 균형성: 선거 공정성 담보라는 공익이, 멀티메시지 이용한 선거운동의 일률적·전면적 금지로 발생하는 결사의 자유 및 표현의 자유 제한을 정당화할 정도로 크다고 보기 어려움. → 법익의 균형성 불인정.
→ 심판대상조항은 과잉금지원칙을 위반하여 농업협동조합·수산업협동조합의 단체 기관 구성에 관한 결사의 자유 및 조합장선거 후보자의 표현의 자유 침해.
[헌법불합치결정 이유]
위헌성은 멀티메시지 이용 선거운동 제한 자체가 아니라 기본권을 덜 제한하는 대안 입법이 가능하다는 점에 있음. 단순위헌결정 시 멀티메시지 이용 조합장선거 선거운동을 전혀 규제할 수 없는 법적 공백 발생. 위헌성 제거 방식(전송횟수·방법 제한 등)에 입법자의 재량 인정. → 헌법불합치결정.
- 이 사건 구법 조항: 이미 개정되어 향후 적용 여지 없으나 당해사건에 적용 중 → 헌법불합치 + 적용 중지. 당해 사건에서는 개정 신법 적용을 기다려야 함
- 이 사건 현행법 조항: 헌법불합치 + 2026. 12. 31.을 시한으로 계속 적용. 입법자는 가능한 한 빠른 시일 내 개선입법 의무 부담. 2026. 12. 31.까지 개선입법이 이루어지지 않으면 2027. 1. 1.부터 효력 상실
4) 적용 및 결론
(가) 제한되는 기본권
- 결사의 자유(헌법 제21조): 조합장 선출행위는 결사 내 기관 구성에 관한 자율적 활동으로 결사의 자유 보호범위에 속함
- 표현의 자유(헌법 제21조): 선거운동방법 제한으로 조합장선거 후보자의 표현의 자유도 함께 제한됨
(나) 과잉금지원칙에 의한 심사
(1) 목적의 정당성
- 법리: 농업협동조합·수산업협동조합은 금융기관에 준하는 공공성을 가지므로 공정한 조합장 선출이 매우 중요함
- 포섭: 후보자 간 경제력 차이에 따른 불공평한 선거운동 및 과열·혼탁 방지를 통한 선거 공정성 담보
- 결론: 목적의 정당성 인정
(2) 수단의 적합성
- 포섭: 멀티메시지 발송비용이 일반 문자메시지에 비해 최대 20배 차이. 후보자 간 경제력 불균형 방지 및 유권자에게 직접·동시 전달되는 멀티메시지의 영향력 고려 시 선거 과열·혼탁 방지에 기여
- 결론: 수단의 적합성 인정
(3) 침해의 최소성
- 포섭: 13일의 짧은 선거운동기간 중 정보 전달에 효과적인 멀티메시지를 일률적·전면적 금지. 위탁선거법 제29조상 동일 내용 전달 가능한 정보통신망 선거운동 이미 허용 중이어서 별도 제한 불필요. 형벌조항으로 공정성 확보 가능. 소수 조합원 대상이라 비용차이의 불균형 가능성 낮고, 전송횟수 제한 등 덜 침해적 대안 존재(공직선거법 자동 동보통신 최대 8회 제한 방식)
- 결론: 침해의 최소성 위반
(4) 법익의 균형성
- 포섭: 선거 공정성 담보라는 공익이 멀티메시지 전송의 일률적·전면적 금지로 인한 결사의 자유·표현의 자유 제한을 정당화할 정도로 중대하다고 보기 어려움
- 결론: 법익의 균형성 불인정
최종 결론(주문)
- 이 사건 구법 조항(2024. 1. 30. 개정 전): 헌법에 합치되지 아니한다. 법원 기타 국가기관 및 지방자치단체는 적용을 중지하여야 한다.
- 이 사건 현행법 조항(2024. 1. 30. 개정된 것): 헌법에 합치되지 아니한다. 2026. 12. 31.을 시한으로 개정될 때까지 계속 적용된다.
5) 반대의견 — 재판관 정정미·조한창
요지: 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위반하여 결사의 자유 및 표현의 자유를 침해하지 않음. 목적의 정당성·수단의 적합성 인정은 법정의견과 동일.
침해의 최소성·법익의 균형성에 대한 반대 근거
- 조합장선거는 조합원이 서로 잘 아는 특정집단 내부 선거로 친소관계에 따라 선거권을 행사하는 분위기로 인해 과열·혼탁 위험이 높음(헌재 2012. 2. 23. 2011헌바154등 참조). 후보자들 간 합리적 범위 내에서의 선거운동방법 제한 필요
- 멀티메시지의 발송비용은 일반 문자메시지에 비해 통신사에 따라 3배 ~ 20배 차이가 있고, 위탁선거법에는 공직선거법과 달리 발송횟수 제한이 없어 이러한 비용 차이가 후보자 간 경제력 불균형으로 더 심화될 수 있음
- 문자메시지는 유권자의 의사와 상관없이 직접적·동시적으로 전달되는 사적·은밀한 통신수단으로 멀티메시지를 통한 흑색선전·비방이 선거 과열·혼탁을 악화시킬 수 있음
- 위탁선거법은 다양한 합법적 선거운동방법(선거공보·선거벽보, 어깨띠·윗옷·소품, 직접통화, 문자메시지, 정보통신망을 이용한 선거운동, 명함 등)을 규정하고 있어 멀티메시지 금지에도 후보자 정보 전달에 충분함
- 음성·화상·동영상을 이용한 선거운동은 다른 정보통신망(정보통신망 선거운동)을 통해 이미 제한 없이 활용 가능하며, 정보통신망에 대한 접근성이 문자메시지와 거의 동등한 수준으로 발전하고 있어 실질적 표현방식의 차이가 크지 않음. 쉽사리 변경하여 선택 가능한 동등한 표현방식 중 하나를 제한한다 하여 침해의 최소성에 위배된다고 볼 수 없음
- 협동조합의 공공성 및 공정한 조합장선거의 중요성에 비추어 선거 공정성 담보라는 공익은 크고 중요한 반면, 다른 다양한 선거운동방법이 존재하여 이로 인해 제한되는 사익은 공익에 비해 크지 않음
결론: 침해의 최소성 및 법익의 균형성 모두 충족. 과잉금지원칙 위반 아님. 결사의 자유·표현의 자유 침해 아님.
참조: 2020헌바349·2024헌가7(병합) (2026. 4. 29. 선고)
