쟁의행위 기간 군 대체인력 투입 위헌확인 (각하)

2019헌마1441 쟁의행위 기간 군 대체인력 투입 위헌확인

1) 쟁점

적법요건 판단

헌재법 제68조 제1항 헌법소원. 피청구인들의 군 인력 대체인력 지원행위(이 사건 지원행위)가 청구인의 단체행동권을 침해하는지 여부
보충성 요건(각하의견 ①): 이 사건 지원결정이 항고소송의 대상인 처분에 해당하는지 여부. 이 사건 지원행위는 지원결정의 집행행위에 불과하므로 항고소송을 거치지 않은 채 제기된 헌법소원은 보충성 요건 미충족 여부
권리보호이익 요건(각하의견 ②): 쟁의행위 종료로 이 사건 지원행위도 종료되어 주관적 권리보호이익 소멸. 예외적 심판청구이익(반복 위험 또는 헌법적 해명의 중요성) 인정 여부
인용의견 — 보충성 예외: 이 사건 지원결정 내지 지원행위가 행정처분으로 존재하기 위해 법령상 공식적 방법으로 외부 표시가 이루어졌음을 인정할 만한 자료가 없어 항고소송을 통한 권리구제가 허용되는지 객관적으로 불확실 → 보충성 예외 인정. 심판청구이익: 법률유보원칙 위반 여부는 이 유형의 투입행위에 대한 일반적 헌법적 의미를 가지고, 과거·이후 반복 사례 존재 → 심판청구이익 인정
본안 판단(인용의견): 이 사건 지원행위가 법률유보원칙을 위반하여 단체행동권을 침해하는지 여부; 노동조합법 제43조 제3항·제4항, 철도산업법 제36조, 재난안전법 제15조의2가 군 인력 투입의 법률적 근거가 될 수 있는지 여부

2) 사실관계

사건개요

청구인은 전국철도노동조합. 임금협약 및 보충협약 체결 교섭 실패, 중노위 조정 불성립 후 쟁의행위 찬반투표를 거쳐 각각 1차(2019. 10. 11. ~ 10. 14.), 2차(2019. 11. 20. ~ 11. 24.) 쟁의행위 실시
한국철도공사가 피청구인 국토교통부장관에게 대체인력(국방부 인력) 투입 요청 → 국토교통부장관이 국방부장관에게 군 인력 파견 요청 → 피청구인 국방부장관이 각 쟁의행위 기간 중 1차 344명, 2차 373명의 군 인력(기관사·차장·통제관)을 한국철도공사에 지원
피청구인들은 보도자료 배포를 통해 군 인력 지원 계획을 공표하였으나, 법령상 공식 방법으로 행정의사를 외부에 표시하였음을 인정할 자료 없음
청구인은 필수유지운행률을 유지하는 쟁의행위를 하였으나 군 인력 투입으로 필수유지운행률을 초과하는 운행률이 유지됨

공권력 행사: 피청구인 국토교통부장관과 국방부장관의 군 인력 대체인력 지원행위

청구인 주장 요지

이 사건 지원행위는 법률상 근거가 없는 법률유보원칙 위반
노동조합법·철도산업법·재난안전법이 군 인력 투입의 근거가 될 수 없음
필수유지운행률을 유지한 상황에서 군 인력 투입으로 쟁의행위 효과가 형해화되어 단체행동권 침해
완화된 대안(긴급조정 결정, 민간 대체인력) 없이 군 인력 투입은 과잉금지원칙 위반
필수공익사업 근로자와 일반 민간 사업장 근로자를 합리적 이유 없이 차별하여 평등권 침해

3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
헌법 제33조 제1항	노동3권 보장: 근로자는 근로조건의 향상을 위하여 자주적인 단결권·단체교섭권·단체행동권을 가짐
노동조합법 제42조의2	필수유지업무 정의 및 제한: 필수공익사업 업무 중 공중의 생명·건강·신체의 안전이나 일상생활을 현저히 위태롭게 하는 업무. 쟁의행위 기간 중에도 유지·운영 강제
노동조합법 제43조 제1항·제2항	쟁의행위 기간 중 사용자의 대체근로(채용·도급·하도급) 원칙적 금지
노동조합법 제43조 제3항·제4항	필수공익사업의 사용자에 한해 쟁의행위 기간 중 대체근로 예외 허용(파업참가자의 50% 이내). 사법상 법률관계를 규율하는 규정
철도산업법 제36조 제1항	국토교통부장관의 비상사태 시 처분권: 천재·지변·전시·사변, 철도교통의 심각한 장애 그 밖에 이에 준하는 사태로 철도서비스에 중대한 차질이 발생하거나 발생할 우려 시 조정·명령 등 가능
철도산업법 제36조 제2항	국토교통부장관이 관계행정기관의 장에게 협조 요청 가능. 관계행정기관의 장은 협조 의무
재난안전법 제3조 제1호	재난 정의: 자연재난 및 사회재난(교통 등 국가기반체계의 마비 포함). 쟁의행위는 정의규정상 재난에 미포함
재난안전법 제15조의2	중앙사고수습본부: 재난 발생 또는 우려 시 재난관리주관기관의 장이 설치·운영. 관계기관 협조 요청 가능. 쟁의행위를 규율대상으로 명시하지 않음
헌법재판소법 제68조 제1항 단서	보충성 원칙: 다른 법률에 구제절차가 있는 경우 그 절차를 모두 거친 후에야 헌법소원 청구 가능
단체행동권	근로자가 근로조건의 향상을 위하여 사용자 업무의 정상적 운영을 저해하는 쟁의행위 등 집단적 행동을 할 수 있는 권리. 헌법 제33조 제1항
법률유보원칙	국가가 헌법상 보장된 국민의 자유나 권리를 제한할 때에는 그 제한의 본질적 사항은 입법자가 법률로 규율하여야 함(헌재 2018. 5. 31. 2015헌마476 참조)

결정요지

[주문: 각하 — 관여 재판관 과반수(6인) 각하 의견 일치]

각하의견은 이유 구성이 상이한 두 그룹으로 나뉨: ① 보충성 미충족(3인), ② 권리보호이익 미충족(3인).

[각하의견 ① — 재판관 김형두·정정미·정계선: 보충성 요건 미충족]

항고소송의 대상인 처분이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 이에 준하는 행정작용을 말하며, 처분 해당 여부는 관련 법령의 내용과 취지, 행위의 주체·내용·형식·절차, 불이익과의 실질적 견련성 등을 고려하여 개별적으로 결정함(대법원 2019. 6. 27. 선고 2018두49130 판결 등 참조).

이 사건 지원행위는 지원결정의 집행행위에 불과하고, 이 사건 지원결정은 한국철도공사에 수익적 결과를, 청구인에게 쟁의행위 실효성 현저 저하라는 침익적 결과를 발생시키므로 항고소송의 대상이 되는 처분에 해당함. 또한 지원결정은 보도자료 배포 시점에 이루어져 지원행위와 시간적 간격이 있으므로 행정소송법상 집행정지(제23조)를 통한 적시의 실효적 권리구제가 가능함. 나아가 군 인력 대체투입 허용 여부 판단은 구체적 사실인정과 관련 법령 해석을 수반하므로 법원의 심급별 판단이 더 넓고 유효한 구제방법이 됨. 항고소송이 제기된 바 없고 곧바로 헌법소원이 제기된 것뿐이므로 법원의 재판절차를 통한 권리구제가 객관적으로 불확실하다고 볼 수 없음. → 보충성 요건 미충족. 심판청구 부적법.

[각하의견 ② — 재판관 정형식·김복형·조한창: 권리보호이익 요건 미충족]

헌법소원제도는 권리보호이익이 심판청구 당시 및 결정 당시 모두 있어야 함. 심판 계속 중 기본권 침해가 종료된 경우 원칙적으로 각하를 면할 수 없음(헌재 2011. 8. 30. 2008헌마343등 참조).

1차·2차 쟁의행위가 각 종료되어 이 사건 지원행위도 종료됨 → 주관적 권리보호이익 소멸.

예외적 심판청구이익 인정 여부: '침해행위가 반복될 위험'은 구체적·현실적 반복 위험이어야 하고, '헌법적 해명이 중요한 의미를 가지는 경우'는 일반적이고 중요한 헌법질서의 수호·유지를 위한 것이어야 함(헌재 2023. 9. 26. 2020헌마306 참조). 이 사건 지원행위의 위헌 여부 판단은 쟁의행위의 경위·적법성, 군 인력 대체투입 당시의 개별적·구체적 상황 등을 종합하여야 하므로 이 사건에 국한하여서만 의미를 가질 수밖에 없고, 다른 상황에 적용될 수 있는 일반적 징표를 추출하기 어려움. → 반복 위험 및 헌법적 해명의 중요성 모두 인정 불가. 권리보호이익 요건 미충족. 심판청구 부적법.

4) 적용 및 결론

① 보충성 요건(각하의견 ①)

법리: 헌법소원은 다른 법률이 정한 절차를 모두 거친 후 청구 가능(헌재법 제68조 제1항 단서). 이 사건 지원결정이 항고소송의 대상인 처분에 해당하는지 여부
포섭: 이 사건 지원결정은 청구인에게 쟁의행위 실효성 현저 저하라는 침익적 결과를 직접 발생시키고 청구인에게 법률상 이익 인정 가능. 보도자료 배포 시점에 이루어진 지원결정과 지원행위 사이의 시간적 간격으로 집행정지 신청 가능. 군 인력 투입 허용 여부는 구체적 사실인정·법령 해석 수반하여 법원의 심급별 판단이 더 유효함. 항고소송 제기 사례가 없는 것은 곧바로 헌법소원을 제기하였기 때문이므로 권리구제가 객관적으로 불확실하다고 볼 수 없음
결론: 이 사건 지원결정을 대상으로 한 항고소송을 거치지 않은 이 사건 심판청구는 보충성 요건 미충족으로 부적법

② 권리보호이익 요건(각하의견 ②)

법리: 헌법소원은 결정 당시에도 권리보호이익이 있어야 함. 기본권 침해 종료 시 원칙적 각하. 예외적으로 침해행위의 구체적 반복 위험 또는 헌법적 해명이 긴요한 경우 인정
포섭: 쟁의행위 및 지원행위 모두 종료로 주관적 권리보호이익 소멸. 지원행위의 위헌 여부는 이 사건의 개별적·구체적 상황(쟁의행위의 경위·적법성·당시 상황 등)을 종합해야 하므로 이 사건에 국한한 의미만 가지며, 다른 사안에 적용될 일반적 징표 추출 어려움. 반복 위험도 추상적 수준에 그침
결론: 예외적 심판청구이익 불인정. 권리보호이익 요건 미충족으로 부적법

최종 결론(주문)

관여 재판관 과반수(6인) 각하 의견 일치 → 이 사건 심판청구를 모두 각하한다.

5) 반대의견 — 재판관 김상환·마은혁·오영준 (인용의견)

요지: 이 사건 심판청구는 적법하고, 이 사건 지원행위는 법률유보원칙을 위반하여 단체행동권을 침해하므로 인용되어야 함

적법 여부

이 사건 지원결정·지원행위가 행정처분으로 존재하기 위해서는 법령상 공식적 방법으로 외부에 행정의사가 표시되어야 하나, 기록상 이를 인정할 자료 없음. 달리 항고소송 대상 처분에 해당함을 인정한 확립된 대법원 판례도 없음 → 법원의 재판절차를 통한 권리구제가 허용되는지 객관적으로 불확실. 보충성 예외 인정
법률유보원칙 위반 여부 판단은 이 유형의 투입행위에 대한 일반적 헌법적 의미를 가지며, 헌재가 아직 해명한 바 없음. 이 사건 청구 이후 2023년·2024년 철도노조 쟁의행위 시에도 군 인력 투입 사례 있어 동종 공권력 행사의 반복 가능성 매우 높음 → 심판청구이익 인정

본안 — 법률유보원칙 위배 여부

법리: 법률유보원칙은 헌법상 보장된 국민의 자유나 권리를 제한할 때에는 그 본질적 사항에 관한 한 입법자가 법률로 규율하여야 함. 특히 국가의 안전보장과 국토방위의 신성한 의무를 수행하는 군이라는 특수한 공권력 집단을 쟁의행위 대체인력으로 투입하는 것은 특별하고도 이례적인 성격에 비추어 법률적 근거가 더욱 명확하여야 함
노동조합법 제43조 제3항·제4항 포섭: 이 조항들은 노동관계 당사자인 근로자와 사용자 사이의 사법(私法)상 법률관계를 규율하는 규정임. 필수공익사업 사용자로 하여금 채용·도급 등 사법적 수단에 의한 대체인력 투입을 허용할 뿐, 공권력 행사 주체로서 중립의무를 부담하는 피청구인들에게 대체인력 지원 권한이나 의무를 발생시키거나 요건·기준을 규정한 조항이 아님 → 군 인력 대체인력 지원의 법률적 근거가 될 수 없음
철도산업법 제36조 제1항·제2항 포섭: ① 노동조합법상 쟁의행위는 천재·지변·전시·사변에 해당하지 않음이 문언상 명백. ② 필수유지업무가 유지·운영되는 경우 철도수송기능의 일부 정지·제한 상태는 헌법이 예정한 쟁의권 행사의 결과이므로 '철도교통의 심각한 장애 그 밖에 이에 준하는 사태로 인한 철도서비스에 중대한 차질'에 해당하지 않음. ③ 제2항은 추상적으로 관계행정기관 장에게 협조 의무만 부과할 뿐 공권력 행사의 주체·요건·대상·방법을 전혀 규정하지 않아, 이를 근거로 기본권 제한이 가능하다고 보면 국토교통부장관에게 법률을 대신한 기본권 제한 권한을 부여한 것과 다름없어 헌법 제37조 제2항의 법률유보원칙에 위배됨. ④ 철도산업법은 쟁의행위를 주된 규율대상으로 삼지 않으므로 쟁의행위를 규율한다는 명시적 문언이 없는 한 이 사건 지원행위의 근거가 될 수 없음 → 법률적 근거가 될 수 없음
재난안전법 제15조의2 포섭: ① 쟁의행위는 자연재난 정의규정상 자연재난에 해당하지 않음. ② 필수유지업무가 유지·운영되는 경우 철도수송기능의 일부 정지·제한은 '교통에 관한 국가기반체계의 마비'에 해당하지 않음. ③ 재난안전법 시행령 별표는 쟁의행위를 재난 유형으로 명시하지 않고, 재난사태 선포 대상에서 노동조합법 제4장의 쟁의행위로 인한 국가기반시설 일시 정지를 명시적으로 제외함. ④ 재난안전법 또한 쟁의행위를 주된 규율대상으로 삼지 않으므로 쟁의행위를 규율한다는 명시가 없고 요건·기준이 제시되지 않음 → 법률적 근거가 될 수 없음
결론: 피청구인들이 주장하는 노동조합법 제43조 제3항·제4항, 철도산업법 제36조 제1항·제2항, 재난안전법 제15조의2 어느 것도 이 사건 지원행위의 법률적 근거가 될 수 없음. 달리 법률상 명확한 근거가 없으므로 이 사건 지원행위는 법률유보원칙을 위반하여 단체행동권 침해. 과잉금지원칙·평등권 침해 여부는 별도 심사 불필요. → 심판청구 인용

참조: 2019헌마1441 (2026. 4. 29. 선고)

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