2008두11716 B, C도서관 이용자 영구적 입관제한 처분 무효확인의 소

1) 쟁점

소송법적 쟁점

• 피고 적격: 익산시 B시립도서관장이 무효확인소송의 피고 적격을 갖는지 여부
• 제소기간: 무효확인소송에 취소소송의 제소기간 제한(행정소송법 제20조)이 적용되는지 여부

실체법적 쟁점

• 이 사건 조례 제11조 제2호가 영구적 입관제한의 적법한 근거가 될 수 있는지 여부
• 공물관리권의 범위를 초과하여 주민의 권리를 제한한 처분이 법률 위임 없이 조례만으로 허용되는지 여부
• 위 하자가 무효사유(중대·명백한 하자)에 해당하는지 여부

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2) 사실관계

• 원고 A는 익산시 B도서관 및 C도서관 이용자
• 피고(익산시 B시립도서관장)는 아래 두 건의 영구 입관제한 처분을 함

제1 처분 (2023. 3. 31., B도서관)

• 처분사유: 원고가 2023. 3. 1.부터 같은 달 30.까지 열람실에서 소음 발생, 이용자에게 시비·욕설·폭언으로 공포감 조성
• 이 사건 조례 제11조 제2호에 따라 내부 결재 후 원고의 입관 시도(같은 달 31., 4. 2., 4. 6. 등) 시 문서 제시하며 입관 거부
• 사전통지·의견청취·이유제시 등 행정절차 미이행

제2 처분 (2024. 1. 24., C도서관)

• 2023. 9. 12. 1차 입관제한 통지 → 2024. 1. 9. 직권취소 → 사전통지 절차 거친 후 2024. 1. 24. 재처분

• 처분사유: 이용자와의 잦은 마찰·욕설·폭언으로 다수 민원 유발

• 이 사건 조례 제11조에 따라 영구적 입관제한

• 원고는 두 처분 모두 절차적·실체적 하자를 이유로 무효확인 청구

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3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
행정소송법 제13조 제1항	취소소송은 처분을 행한 행정청을 피고로 함
행정소송법 제20조	취소소송 제소기간(처분 안 날부터 90일, 있은 날부터 1년)
행정소송법 제38조 제1항	무효등 확인소송 준용 규정(제20조 제외)
지방자치법 제28조 제1항	조례 제정 가능, 단 주민 권리 제한·의무 부과는 법률 위임 필요
지방자치법 제161조	공공시설 설치 및 조례에 의한 관리
도서관법 제29조 제1항	국·공립 공공도서관 설립·육성 의무
도서관법 제32조 제6호	공공도서관으로서 기능 수행에 필요한 업무 수행
익산시립도서관 운영 관리 조례 제11조 제2호	관장은 도서관 이용객 안전 및 질서유지에 필요하다고 인정하는 자의 입관 거절·퇴관 명령 가능

판례요지

• 피고 적격: 제1, 2 처분을 행한 주체는 피고(관장)이고, 무효확인소송에는 행정소송법 제38조 제1항, 제13조 제1항이 준용되므로 피고 적격은 피고에 있음
• 제소기간 불적용: 행정소송법 제38조 제1항이 무효확인소송에 준용하는 규정에서 제20조(제소기간)를 명시적으로 제외하고 있으므로 제소기간 제한 적용 없음
• 절차적 하자: 절차 하자는 원칙상 취소사유에 불과하고 무효사유가 아님
• 처분사유 존재: 원고가 두 도서관에서 상당한 정도의 소란을 피워 도서관 이용객의 안전 및 질서유지를 심각하게 저해한 사실 인정 → 처분사유 자체는 존재
• 공물관리권의 한계: 조례만을 근거로 하는 공물관리권은 공물이 본래의 기능을 발휘하도록 하는 범위 내에서 행사되어야 하고, 이를 넘어 국민의 권리를 직접 제한·의무 부과하려면 법률의 위임이 필요함(지방자치법 제28조 제1항 단서)
• 영구 입관제한의 위법성: 제1, 2 처분은 주로 원고에 대한 제재에 주안점을 두고 이루어진 것으로, 원고가 장래에 소란을 피우지 않을 상황이 되어도 직권취소 없이는 영구히 출입 불가한 결과를 초래함 → 공물관리의 범위를 넘어 원고의 권리를 실질적으로 제한한 것이며, 이 사건 조례 제11조 제2호는 지방자치법 제28조 제1항 단서에 따라 적법한 근거가 될 수 없음
• 무효사유 해당: 처분 근거에 관한 하자로 중대하고, 조례 제11조 제2호가 권리 제한의 근거가 될 수 없음이 지방자치법 제28조 제1항 단서에 따라 명백하므로 중대·명백한 하자에 해당함
• 예비적 무효 주장 근거: 설령 하자가 명백하지 않더라도, 영구 출입 불가 상황에서 위법한 결과를 시정하지 않고 원고에게 불이익을 감수시키는 것은 권익구제 측면에서 현저히 부당함(대법원 2009. 2. 12. 선고 2008두11716 판결 취지 참조)

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4) 적용 및 결론

쟁점 ① 피고 적격 및 제소기간

• 법리: 무효확인소송에는 행정소송법 제38조 제1항에 의하여 제13조 제1항(피고 적격)이 준용되나, 제20조(제소기간)는 준용 대상에서 제외됨
• 포섭: 제1, 2 처분을 행한 주체는 피고(익산시 B시립도서관장)로, 이 사건 조례 제11조상 관장이 입관제한 권한을 가지므로 피고 적격 인정됨. 무효확인소송에는 제소기간 제한이 없으므로 이 사건 소는 적법함
• 결론: 피고의 본안 전 항변 모두 이유 없음

쟁점 ② 영구 입관제한의 처분 근거 적법성

• 법리: 조례만을 근거로 하는 공물관리권은 공물이 본래의 기능을 발휘하는 범위 내에서만 행사 가능하며, 이를 초과하여 주민의 권리를 제한·의무 부과하는 경우 지방자치법 제28조 제1항 단서에 따라 법률 위임 필요
• 포섭: 원고의 소란 행위로 처분사유 자체는 인정되고 경고에도 반복 행동이 있었으므로 일정 범위의 입관제한은 가능함. 그러나 피고는 영구적 입관제한의 필요성을 면밀히 검토하지 않은 채 제재 위주로 처분을 하였고, 그 결과 원고가 장래에 소란을 그쳐도 직권취소 없이는 영구히 출입 불가함. 이는 공물관리 범위를 초과하여 원고의 권리를 실질적으로 제한한 것으로, 이 사건 조례 제11조 제2호는 법률 위임 없이 주민의 권리를 제한하는 것이어서 적법한 근거가 될 수 없음
• 결론: 제1, 2 처분은 처분 근거가 없는 위법한 처분

쟁점 ③ 무효 여부

• 법리: 행정처분의 무효는 하자가 중대하고 명백한 경우에 인정됨. 또한 위법한 결과를 시정하지 않고 불이익 감수가 현저히 부당한 경우에도 무효 주장 가능
• 포섭: 처분 근거(조례 제11조 제2호)의 하자는 중대하며, 지방자치법 제28조 제1항 단서에 따라 적법한 근거가 될 수 없음이 명백함. 나아가 영구적 출입 불가 상황에서 위법 결과를 시정하지 않는 것은 권익구제 측면에서 현저히 부당함
• 결론: 제1, 2 처분의 하자는 중대·명백하여 무효에 해당하고, 원고는 무효 주장 가능. 청구 인용

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참조: 2008두11716