판례요지

• 피고 적격: 제1, 2 처분을 행한 주체는 피고(관장)이고, 무효확인소송에는 행정소송법 제38조 제1항, 제13조 제1항이 준용되므로 피고 적격은 피고에 있음
• 제소기간 불적용: 행정소송법 제38조 제1항이 무효확인소송에 준용하는 규정에서 제20조(제소기간)를 명시적으로 제외하고 있으므로 제소기간 제한 적용 없음
• 절차적 하자: 절차 하자는 원칙상 취소사유에 불과하고 무효사유가 아님
• 처분사유 존재: 원고가 두 도서관에서 상당한 정도의 소란을 피워 도서관 이용객의 안전 및 질서유지를 심각하게 저해한 사실 인정 → 처분사유 자체는 존재
• 공물관리권의 한계: 조례만을 근거로 하는 공물관리권은 공물이 본래의 기능을 발휘하도록 하는 범위 내에서 행사되어야 하고, 이를 넘어 국민의 권리를 직접 제한·의무 부과하려면 법률의 위임이 필요함(지방자치법 제28조 제1항 단서)
• 영구 입관제한의 위법성: 제1, 2 처분은 주로 원고에 대한 제재에 주안점을 두고 이루어진 것으로, 원고가 장래에 소란을 피우지 않을 상황이 되어도 직권취소 없이는 영구히 출입 불가한 결과를 초래함 → 공물관리의 범위를 넘어 원고의 권리를 실질적으로 제한한 것이며, 이 사건 조례 제11조 제2호는 지방자치법 제28조 제1항 단서에 따라 적법한 근거가 될 수 없음
• 무효사유 해당: 처분 근거에 관한 하자로 중대하고, 조례 제11조 제2호가 권리 제한의 근거가 될 수 없음이 지방자치법 제28조 제1항 단서에 따라 명백하므로 중대·명백한 하자에 해당함
• 예비적 무효 주장 근거: 설령 하자가 명백하지 않더라도, 영구 출입 불가 상황에서 위법한 결과를 시정하지 않고 원고에게 불이익을 감수시키는 것은 권익구제 측면에서 현저히 부당함(대법원 2009. 2. 12. 선고 2008두11716 판결 취지 참조)

4) 적용 및 결론

쟁점 ① 피고 적격 및 제소기간

• 법리: 무효확인소송에는 행정소송법 제38조 제1항에 의하여 제13조 제1항(피고 적격)이 준용되나, 제20조(제소기간)는 준용 대상에서 제외됨
• 포섭: 제1, 2 처분을 행한 주체는 피고(익산시 B시립도서관장)로, 이 사건 조례 제11조상 관장이 입관제한 권한을 가지므로 피고 적격 인정됨. 무효확인소송에는 제소기간 제한이 없으므로 이 사건 소는 적법함
• 결론: 피고의 본안 전 항변 모두 이유 없음

쟁점 ② 영구 입관제한의 처분 근거 적법성

• 법리: 조례만을 근거로 하는 공물관리권은 공물이 본래의 기능을 발휘하는 범위 내에서만 행사 가능하며, 이를 초과하여 주민의 권리를 제한·의무 부과하는 경우 지방자치법 제28조 제1항 단서에 따라 법률 위임 필요
• 포섭: 원고의 소란 행위로 처분사유 자체는 인정되고 경고에도 반복 행동이 있었으므로 일정 범위의 입관제한은 가능함. 그러나 피고는 영구적 입관제한의 필요성을 면밀히 검토하지 않은 채 제재 위주로 처분을 하였고, 그 결과 원고가 장래에 소란을 그쳐도 직권취소 없이는 영구히 출입 불가함. 이는 공물관리 범위를 초과하여 원고의 권리를 실질적으로 제한한 것으로, 이 사건 조례 제11조 제2호는 법률 위임 없이 주민의 권리를 제한하는 것이어서 적법한 근거가 될 수 없음
• 결론: 제1, 2 처분은 처분 근거가 없는 위법한 처분

쟁점 ③ 무효 여부

• 법리: 행정처분의 무효는 하자가 중대하고 명백한 경우에 인정됨. 또한 위법한 결과를 시정하지 않고 불이익 감수가 현저히 부당한 경우에도 무효 주장 가능
• 포섭: 처분 근거(조례 제11조 제2호)의 하자는 중대하며, 지방자치법 제28조 제1항 단서에 따라 적법한 근거가 될 수 없음이 명백함. 나아가 영구적 출입 불가 상황에서 위법 결과를 시정하지 않는 것은 권익구제 측면에서 현저히 부당함
• 결론: 제1, 2 처분의 하자는 중대·명백하여 무효에 해당하고, 원고는 무효 주장 가능. 청구 인용

참조: 2008두11716