[행정] 공공도서관 영구 입관제한 처분 무효 확인

2025구합88 공공도서관 영구 입관제한 처분 무효 확인

1) 쟁점

소송법적 쟁점

피고 적격: 익산시 B시립도서관장이 무효확인소송의 피고 적격을 갖는지 여부
제소기간: 무효확인소송에 취소소송의 제소기간 제한이 준용되는지 여부

실체법적 쟁점

절차적 하자: 사전통지·의견청취·이유제시 등 행정절차법상 절차 준수 여부 (무효 해당 여부)
처분 사유 존부: 원고의 소란 행위 인정 여부
처분 근거 존부: 이 사건 조례 제11조 제2호가 법률 위임 없이 영구적 입관제한의 근거가 될 수 있는지 여부
하자의 중대·명백성: 제1·2 처분이 당연 무효에 해당하는지 여부

2) 사실관계

제1 처분 (2023. 3. 31.자 B도서관 영구 입관제한)

피고는 원고가 2023. 3. 1.부터 같은 달 30.까지 열람실을 옮겨다니며 소음을 발생시키고, 이용자들에게 시비·욕설·폭언을 하여 공포감을 조성하였다는 이유로, 이 사건 조례 제11조 제2호에 근거하여 내부결재 문서를 작성함
이후 원고가 같은 해 3. 31., 4. 2., 4. 6. 입관하려 하자 위 문서를 제시하며 입관 거부

제2 처분 (2024. 1. 24.자 C도서관 영구 입관제한)

피고는 2023. 9. 12. C도서관 입관제한 통지를 하였다가, 2024. 1. 9. 이를 직권취소함
이후 사전통지 절차를 거친 뒤 2024. 1. 24. 재차 "이용자와의 잦은 마찰·욕설·폭언으로 다수의 민원을 유발한다"는 이유로 조례 제11조에 따라 영구적 입관제한 처분(제2 처분)을 함

공통 사실

원고는 제1·2 처분 무렵 B·C도서관에서 상당한 정도의 소란을 피워 이용객의 안전 및 질서유지를 심각하게 저해한 사실이 인정됨 (갑 제2·5호증, 을 제1·2·4·5호증)
피고는 원고에게 여러 차례 경고를 하였음에도 원고가 같은 행동을 반복함
피고는 영구적 입관제한이 필요한지 여부를 면밀하게 검토하지 않은 사실이 인정됨

3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
행정소송법 제13조 제1항	취소소송은 처분을 행한 행정청을 피고로 함
행정소송법 제20조 제1·2항	취소소송 제소기간: 안 날부터 90일, 있은 날부터 1년
행정소송법 제38조 제1항	무효확인소송 준용 규정 — 제20조(제소기간)는 준용 제외
지방자치법 제161조 제1·2항	공공시설 설치 및 관리에 다른 법령 규정 없으면 조례로 정함
지방자치법 제28조 제1항	주민의 권리 제한·의무 부과는 법률의 위임 필요
도서관법 제29조 제1항	국·공립 공공도서관 설립·육성 의무
도서관법 제32조 제6호	공공도서관으로서 기능 수행에 필요한 업무 수행
익산시립도서관 운영 관리 조례 제11조 제2호	안전·질서유지를 위해 필요하다고 인정하는 자에 대한 입관 거절 또는 퇴관 명령 가능

판례요지

공물관리권의 한계: 공공도서관은 강학상 공물로서, 공물관리청은 공물이 본래의 기능을 발휘할 수 있도록 하는 범위 내에서 공물관리권을 행사하여야 하며, 이로써 직접 국민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하여서는 아니 됨
조례에 의한 권리 제한의 한계: 지방자치법 제28조 제1항 단서상 주민의 권리 제한에는 법률의 위임이 필요하므로, 공물관리권이 조례에만 근거하는 경우 그 행사는 공물관리 목적 범위 내로 제한됨
영구적 입관제한의 성격: 제1·2 처분은 주로 원고에 대한 제재에 주안점을 둔 것으로, 원고가 장래에 소란을 피우지 않을 상황이 되더라도 영원히 출입할 수 없게 하는 결과는 공물관리 범위를 넘어 원고의 권리를 실질적으로 제한한 것임 — 이 사건 조례 제11조 제2호는 지방자치법 제28조 제1항 단서에 따라 적법한 근거가 될 수 없음
무효 해당성: 처분 근거에 관한 하자는 중대하고, 조례 제11조 제2호가 권리 제한의 근거가 될 수 없음이 지방자치법 제28조 제1항 단서에 따라 명백하므로, 중대·명백하여 무효에 해당함
예비적 무효 근거: 설령 하자가 명백하지 않더라도, 영구 출입 불가 상황에서 위법한 결과를 시정하지 않고 불이익을 감수시키는 것은 권익구제 측면에서 현저히 부당하므로 무효 주장 가능(대법원 2009. 2. 12. 선고 2008두11716 판결 취지 참조)

4) 적용 및 결론

쟁점 1: 소송법적 항변 (피고 적격·제소기간)

법리: 무효확인소송의 피고는 행정소송법 제38조 제1항·제13조 제1항에 따라 처분을 행한 행정청이며, 제38조 제1항은 제20조(제소기간)를 준용 대상에서 제외함
포섭: 제1·2 처분의 주체는 피고(익산시 B시립도서관장)이고, 이 사건 소는 무효확인소송으로서 제소기간 규정이 적용되지 않음
결론: 피고의 본안 전 항변 모두 이유 없음

쟁점 2: 절차적 하자의 무효 해당 여부

법리: 절차적 하자는 원칙상 무효사유가 아니라 취소사유에 불과함
포섭: 사전통지·의견청취·이유제시 위반은 취소사유에 그침
결론: 절차적 하자를 이유로 한 무효 주장은 받아들이지 않음

쟁점 3: 처분 사유 존부

포섭: 갑 제2·5호증, 을 제1·2·4·5호증에 의하여 원고가 B·C도서관에서 상당한 정도의 소란을 피워 이용객의 안전·질서를 심각하게 저해한 사실이 인정됨
결론: 처분 사유 부존재 주장은 받아들이지 않음

쟁점 4: 처분 근거 존부 및 영구 처분의 위법성 (핵심 쟁점)

법리: 공물관리권은 공물이 본래의 기능을 발휘하도록 하는 범위 내에서만 행사되어야 하고, 조례에만 근거하여 주민의 권리를 실질적으로 제한할 수 없음(지방자치법 제28조 제1항 단서)
포섭: ① 원고가 반복적으로 소란을 피운 사실은 인정되어 어느 범위 내에서 장래 출입을 제한할 여지는 있었음. ② 그러나 피고는 영구적 입관제한의 필요성을 면밀히 검토하지 않은 사실이 인정(변론 전체의 취지)되고, 제1·2 처분은 주로 원고에 대한 제재에 주안점을 둔 것으로 해석됨. ③ 그 결과 원고는 향후 소란 행위를 중단하더라도 피고의 직권취소 없이는 영원히 두 도서관에 출입할 수 없게 되어, 이는 공물관리 범위를 넘어 원고의 권리를 실질적으로 제한한 것임. ④ 이 사건 조례 제11조 제2호는 이러한 영구적 입관제한의 적법한 근거가 될 수 없음
증거: 갑 제2·5호증, 을 제1·2·4·5호증 및 변론 전체의 취지로 영구 필요성 미검토 사실 인정; 이 사건 조례 제11조 제2호 문언상 영구적 제한 규정 부재 및 법률 위임 결여 확인
결론: 처분 근거 부존재 — 제1·2 처분에 중대·명백한 하자 존재, 무효

쟁점 5: 하자의 중대·명백성

법리: 처분의 하자가 중대하고 명백한 경우 당연 무효; 설령 명백성이 인정되지 않더라도 위법한 결과를 시정하지 않고 불이익을 감수시키는 것이 현저히 부당한 경우 무효 주장 가능(대법원 2008두11716 판결 취지)
포섭: ① 처분 근거에 관한 하자는 중대하고, 조례 제11조 제2호가 지방자치법 제28조 제1항 단서에 따라 권리 제한의 근거가 될 수 없음이 명백함. ② 예비적으로, 원고가 두 도서관에 영구적으로 출입 불가한 상황에서 위법한 결과를 방치하는 것은 권익구제 측면에서 현저히 부당함
결론: 제1·2 처분 모두 무효

최종 결론: 원고 청구 전부 인용 — 제1·2 처분 각 무효 확인, 소송비용 피고 부담

참조: 전주지방법원 2026. 4. 16. 선고 2025구합88 판결

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