2025두35759 토지에 지상권을 설정하여 개발사업이 시행되었음을 들어 토지소유자에 대하여 부과된 개발부담금부과처분의 취소를 구하는 사건

1) 쟁점

실체법적 쟁점

• 개발이익환수법 제6조 제1항 단서 제2호(이하 '이 사건 규정')의 '타인이 소유하는 토지를 임차하여 개발사업을 시행한 경우'에 지상권을 설정하여 개발사업을 시행한 경우도 포함되는지 여부
• 지상권 설정에 의해 개발사업을 시행한 경우 토지소유자가 개발부담금 납부의무자에 해당하는지 여부

소송법적 쟁점

• 해당 없음

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2) 사실관계

• 원고(재단법인 ○○○)는 서울 영등포구 소재 종교용지 46,465㎡(이 사건 토지)의 소유자임
• 원고는 2005. 5. 6. 피고 보조참가인(△△△ 주식회사)과 이 사건 토지에 관한 지상권(이 사건 지상권) 설정계약을 체결함. 계약 수정을 거쳐 존속기간은 2005. 5. 6.부터 99년으로 하였고, 피고 보조참가인은 원고의 동의 없이 완공된 건물 및 기타 부가물의 매각 등 처분 가능하다는 내용 포함
• 피고 보조참가인은 2006. 7. 11.경 이 사건 토지 지상에 오피스 빌딩·호텔 등 상업용 건물을 신축하는 개발사업(이 사건 개발사업)을 위해 건축허가 취득, 2020. 7. 14.경 공사 완료 후 사용승인 받음. 이 사건 토지의 지목은 2020. 9. 17. '대지'로 변경됨
• 피고(서울특별시 영등포구청장)는 이 사건 개발사업이 개발이익환수법 제5조 제1항 제7호, 같은 법 시행령 제4조 [별표 1] 제7호의 '지목변경이 수반되는 사업'에 해당하고, 같은 법 제6조 제1항 단서 제2호에 따라 토지소유자인 원고가 납부의무자라는 이유로 2020. 12. 17. 개발부담금 57,059,052,380원 부과
• 피고는 2022. 8. 23. 개발부담금을 47,724,378,460원으로 감액 정정하여 고지(이 사건 처분)
• 원고는 위 처분의 취소를 구하여 제소하였으나 원심(서울고등법원 2025누6426) 패소, 대법원에 상고

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3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
개발이익환수법 제1조	개발이익 환수를 통한 토지투기 방지 및 국민경제 건전한 발전에 이바지함을 목적으로 함
개발이익환수법 제2조 제1호	개발이익: 정상지가상승분을 초과하여 사업시행자 또는 토지소유자에게 귀속되는 토지가액 증가분
개발이익환수법 제5조 제1항 제7호, 시행령 제4조 [별표 1] 제7호	지목변경이 수반되는 사업을 개발부담금 부과대상으로 규정
개발이익환수법 제6조 제1항 본문	개발부담금 부과대상 개발사업의 사업시행자는 개발부담금 납부의무자
개발이익환수법 제6조 제1항 단서 제2호(이 사건 규정)	타인이 소유하는 토지를 임차하여 개발사업을 시행한 경우에는 그 토지의 소유자가 납부의무자

판례요지

• 이 사건 규정의 '임차'의 의미: 이 사건 규정의 '타인이 소유하는 토지를 임차하여 개발사업을 시행한 경우'에는 '타인이 소유하는 토지에 지상권을 설정하여 개발사업을 시행한 경우'도 포함됨
  • 근거 ①: 개발이익환수법의 목적은 개발이익의 적정 환수이고, 개발부담금 부과 대상자는 개발이익이 실질적으로 귀속되는 자임. 이 사건 규정은 사업시행자 이외에 개발이익이 실질적으로 귀속되는 자가 따로 있는 경우 그 자를 납부의무자로 주의적으로 밝힌 것임(대법원 2004. 11. 11. 선고 2004두8262 판결 참조)
  • 근거 ②: 이 사건 규정은 1993. 6. 11. 법률 제4563호로 신설되었는데, 국회 건설위원회 심사보고서에 의하면 '타인의 소유인 땅을 빌려서 개발사업을 시행하는 경우 납부의무자가 사업시행자로만 되어 있어 부담금납부주체와 이익향유주체가 상이하므로 토지소유자에게도 개발부담금을 납부토록 하는 것'이라고 기재됨
  • 근거 ③: '임차'의 사전적 의미는 '돈을 내고 남의 물건을 빌려 씀'이며, 그 통상적 의미가 반드시 민법상 임대차에 한정된다고 보기 어려움. 이 사건 규정은 타인 소유의 땅을 빌려서 개발사업을 시행하는 경우를 규율하려 하였다고 봄이 타당함. 민법상 임대차가 아닌 사용승낙의 경우에도 이 사건 규정이 적용된다는 취지의 대법원 2004두8262 판결도 이러한 규율 취지에 부합함
  • 근거 ④: 지상권과 임차권 사이에 일정한 차이가 있으나, 그러한 차이의 존재만으로 이 사건 규정의 적용 대상에서 지상권 설정이 배제된다고 보기 어려움

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4) 적용 및 결론

지상권 설정의 경우 이 사건 규정 적용 여부

• 법리: 이 사건 규정의 '임차'는 민법상 임대차에 한정되지 않고, 개발이익이 실질적으로 귀속되는 토지소유자를 납부의무자로 삼으려는 입법 취지에 따라 타인 소유 토지를 빌려 개발사업을 시행하는 경우 전반을 포괄함

• 포섭: 피고 보조참가인은 원고 소유 이 사건 토지에 지상권을 설정받아 이 사건 개발사업을 시행하였고, 원고는 이 사건 지상권 설정계약에 따라 토지 위에 오피스 빌딩·호텔 등이 건축되어 지목이 대지로 변경됨으로써 지가상승에 따른 개발이익이 실질적으로 귀속되는 위치에 있음. 이 사건 지상권 존속기간이 99년인 점 등 원고가 주장하는 사정만으로 달리 보기 어려움

• 결론: 피고 보조참가인이 원고 소유 토지에 지상권을 설정받아 개발사업을 시행한 경우는 이 사건 규정의 적용 대상에 해당하고, 원고는 개발부담금 납부의무자임. 상고 기각

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참조: 2025두35759